行政执法的涵义以及不同观点

关于什么是行政执法，目前学术界也存在不同的认知，彼此之间的分歧甚至较大，没有形成一致的观点。对于行政执法的涵义，目前主要有以下几种见解：

第一种观点是适用场合三分法的观点，其代表人物是姜明安教授。姜明安教授对于行政执法的涵义分析得非常全面和透彻，他提出人们在下述三种场合使用“行政执法”，赋予其以相应的涵义：其一，为说明现代行政的性质和功能而使用“行政执法”，此种场合使用这一术语旨在强调：①行政是执法，是执行法律而非创制法律，因此行政从属于法律；②行政是执法，是依法办事而不是和不能惟长官意志是从；③行政是执法，是基于法定职权和法定职责对社会进行管理，依法作出影响行政相对人权利义务的行为，而不能对相对人任意发号施令，对相对人实施没有法律根据的行为，在此场合，“行政执法”即等于“行政”。其二，为区别行政的不同内容而使用“行政执法”，在行政法学研究中，许多学者习惯于将行政的内容一分为二或一分为三，一分为二即将行政的内容分为两类：一类为制定规范行为（行政机关制定规范的行为在性质上不同于立法机关的立法行为，在实质上仍属行政而不属立法）：一类为直接实施法律和行政规范（包括行政法规、规章和其他规范性文件）的行为，前者谓之“行政立法”，后者谓之“行政执法”，一分为三即将行政的内容分为三类：一类仍为制定规范行为，另两类即将前述“行政执法”行为再一分为二：一类为直接处理涉及行政相对人权利义务的各种事务的行为；一类为裁决行政相对人与行政主体之间或行政相对人相互之间的与行政管理有关的纠纷的行为，在这两类行为中，前者仍谓之“行政执法”，后者则谓之“行政司法”，在这种场合，行政执法只是行政行为的一类。其三，作为行政行为的一种特定方式而使用“行政执法”，行政行为有各种各样的方式，如许可、审批、征收、给付、确认、裁决、检查、奖励、处罚、强制等，在行政实务界，人们一般习惯于将监督检查、实施行政处罚和采取行政强制措施一类行为方式称为“行政执法”。^[3]

第二种观点则是依据行政主体不同而分类的观点，代表人物为莫于川教授、王海军教授、周佑勇教授。莫于川教授提出，行政执法，也即广义的行政处理行为，是指行政主体为维护经济与社会生活秩序，实现行政目标，按法定权限和程序实施法律、法规等法律规范的具体行政行为。^[4]王海军教授、周佑勇教授提出，根据普通观点，行政执法按行政主体的不同可分为国家行政、公共行政和社会行政，而国家行政的主体一般被称作国家行政机关，公共行政的主体被称作公共行政组织，社会行政的主体被称作社会自治团体或地方自治组织。^[5]显然，莫于川教授、王海军教授、周佑勇教授的观点与姜明安教授所列举的第二种场合中的“行政执法”是一致的。

第三种观点是最广义、广义和狭义三分法的观点，代表人物是鄂振辉教授。鄂振辉教授提出，在三种意义上使用“执法”的概念：第一，最广义的执法，即将执法等同于法的实施，将行政机关的执行法律与司法机关（法院）的适用法律都视为执法；第二，次广义的执法，将执法仅仅看作法的实施中的一个环节，即行政机关执行法律的活动，这是世界上通行的用法，在这种意义上使用“执法”一词，再在“执法”前面加上“行政”一词，就显得没有必要，从这种意义上说，行政机关绝大部分行为都是执法行为，行政权几乎等同于执法权；第三，最狭义的执法，即行政机关执行法律的活动中，享有强制权、处罚权的实施法律的活动，最广义的执法从法理解释上存在着不可克服的缺陷，因此不宜在这个层面上使用，所以只存在后两种意义的“执法”，我们称之为广义与狭义两种意义的“执法”。^[6]鄂振辉教授的次广义的“行政执法”与姜明安教授的第一种场合的含义是一致的，狭义的“行政执法”与姜明安教授的第三种场合的含义是一致的。

第四种观点认为，可以从三个层面理解行政执法，代表人物是王万华教授和戢浩飞博士。戢浩飞博士提出，可以分别从宪法上立法与执法的角度把行政执法理解为宪法的执行活动，其实等同于“行政”；从行政立法与执法的角度把行政执法理解为具体行政行为；从行政立法、执法与司法的角度将行政司法行为排除在外；王万华教授也提出，行政执法是行政机关实施法律、法规、规章、行政规范性文件的活动。(www.xing528.com)

第五种观点认为，行政执法就是行政主体执行法律，代表人物是戴小明教授。戴小明教授提出，行政执法不是一个法律概念即制定法上的术语，而是人们对国家行政机关在行政管理过程中执行法律、法规活动的统称，概括地讲，行政执法就是行政主体执行法律的行为，既包括抽象行政行为，也包括具体行政行为；行政执法的基本特征主要表现在：①行政执法主体的法定性，即行政执法主体是国家行政机关和法律、法规授权的组织。②行政执法内容的广泛性。政府自己制定法规和规章，行使“准立法”权，政府自己裁判自己在管理中发现的纠纷争议，行使“准司法”权；从横向的方面来看，各行政执法机关都具有各自不同的执法内容，从纵向的方面来看，既有各级政府的执法，亦有各级政府职能部门（业务主管部门）的执法；③行政执法行为的职权性；④行政执法保障的强制性；⑤行政执法过程的程序性；⑥行政执法时间的经常性。^[7]

第六种观点认为，行政执法是具体行政行为，这一观点是《湖南省行政程序规定》提出的。《湖南省行政程序规定》提出的行政执法的概念是这样描述的：“行政执法是指行政机关依据法律、法规和规章，作出的行政许可、行政处罚、行政强制、行政给付、行政征收、行政确认等影响公民、法人或者其他组织权利和义务的具体行政行为。”

对上述几种主要的学术观点进行梳理可以发现，这些学术观点可以分为两大类：第一类，三分法的观点，代表人物是姜明安教授、鄂振辉教授和戢浩飞博士。①姜明安教授提出：其一，行政是执行法律，“行政执法”等于“行政”；其二，将行政的内容分为制定规范的行为、处理行政相对人权利义务的行为、裁决行政纠纷的行为，前两类是“行政执法”，后者是“行政司法”；其三，将行政司法行为称为“行政执法”；②鄂振辉教授提出，最广义的将行政机关执法与司法机关适用法律都视为行政执法，次广义的将行政等同于行政执法，最狭义的即行政司法行为；③戢浩飞博士提出，把行政执法等同于“行政”，把行政执法理解为具体行政行为，可以包含行政立法、执法行为，将行政司法行为排除在外。第二类，按照行政行为类型进行界定的观点，代表人物为戴小明教授和莫于川教授。①戴小明教授提出，行政执法既包括抽象行政行为，也包括具体行政行为；②莫于川教授提出，行政执法即行政主体的具体行政行为；③王万华教授提出，行政执法是行政机关实施法律、法规、规章、行政规范性文件的活动。这一观点的实质也是将行政执法视为具体行政行为。此外《湖南省行政程序规定》也将行政执法定义为行政机关的具体行政行为。因此，现有学术观点的结论主要有五种：第一，行政执法包括行政和司法机关适用法律的行为；第二，行政执法等于行政；第三，行政执法包括行政立法和执行法律行为，但不包括行政司法行为；第四，行政执法包括抽象行政行为和具体行政行为；第五，行政执法仅指具体行政行为。行政执法探讨的主要是行政主体处理行政相对人权利义务和裁决行政纠纷的行为，同时会涉及到与之相关的行政立法行为，因此本研究所说的“行政执法”主要指的是行政机关实施法律、法规、规章、行政规范性文件的活动，同时会涉及行政执法立法等内容。综上所述，行政执法应该是相关行政立法的具体行政行为的集合。