斯图尔特王朝财政问题及其影响

休谟认为，王室和议会的宪政冲突起源于是否可以不通过议会征税的争论，而这个问题主要是由政治体制中持续存在的模棱两可和不一致造成的。在金雀花朝代和都铎朝代都有王室未经议会同意而征收关税和一般税收的先例，这个做法在其他欧洲国家也非常普遍^[85]。约翰·戴维斯（John Davies）观察到：“英国国王从未［在法律上］有过由他一己之好恶开关港口的特权，而这个特权却出现在很多记载中，尤其是爱德华三世时期的议会卷宗中。”^[86]戴维斯接着写道：“此种对港口的监管、开放和关闭的权力预留给国王是非常合理的：因为关于贸易的大事不能随便由人决定，也不是所有货物都适合进出口。”^[87]

休谟指出，皇家征收关税的特权和普通民众的“自由和特权”是共存的，后者也是由很多先例证实的^[88]。事实是，“英国的宪法在当时［斯图尔特王朝时期］是一个不一致的构造，它相互不调和的部分必然会很快摧毁对方，并因旧式公民政府的解散而产生新的更协调的政府”^[89]。

因为英国与欧洲其他国家相比，其财政状况一直堪忧，休谟强调了可不通过议会由君主征收一部分税收的重要性^[90]。他在《都铎史》中阐明，王室和议会在公共财政原则方面的冲突一直损害伊丽莎白政府的财政系统。这暗示了斯图尔特王室的财政困难很大程度上是都铎时期体制问题的一个延伸。伊丽莎白为了不必申请议会拨款售卖了很多土地，斯图尔特王室因而继承了很少的土地。这在一定程度上解释了斯图尔特王室为什么逐渐在政治上依赖下议院。

斯图尔特时代的英国与欧洲大陆其他国家相比采取了一个非常不同的殖民策略^[91]。西班牙通过贵金属开采给王室积累了大量财富，而英国的殖民财富则集中在美国殖民者和伦敦商人手里，王室只是通过颁发专利和垄断权得到了非常小的一部分。

英国议会代表的三个社会阶层——教士、贵族和普通民众——像欧洲其他国家的社会阶层那样界限分明^[92]。作为征税的唯一合法机构，议会完全由下议院控制。而且，英国教会为了少缴纳教会税把对教士征税的权力给了下议院。尽管臣民们变得越来越富有和有权势，但英国国王发现维持目前的国家政府开支越来越困难，而此时欧洲其他国家的国王的财政状况是相对稳定的^[93]。

在此背景下，休谟强调了斯图尔特王朝财政体制问题导致了政府收入不足^[94]。他比较了斯图尔特王朝和他的时代：

在我们现行的宪法下，很多意外事件使得欧洲各个政府比从前的负担更沉重，因其每年拨给王室很大一笔收入，使得国王在个人私利和议会成员野心的驱使下抑制公共利益和整个国家的抱负。命运安排斯图尔特王室在一个特定的历史时期掌管英国，从前的权利基础［古时王室的权力和特权］都已经大大削弱了，而后者［王室收入］还没有迹象显示会相对充裕。没有一个稳定和规范的基础，王位永远处于摇摆的状态中；而君主则每天忧心忡忡地坐在上面。^[95]

斯图尔特王室的困境也是由他们“和统治集团的同盟”造成的，这个同盟“激怒了清教徒的政党，把君主置于其敌人的各种剧烈的难以平息的攻击之下”^[96]。在王室财政问题上无法取得一个和平的处理办法，这不是简单地因为斯图尔特王室拒绝满足一个快速变化社会的需求。事实恰恰相反，议会对自身特权的要求已经被清教徒们严重地政治化了。

内战爆发前王室开支主要分为“日常性拨款”和“特殊拨款”^[97]。“日常性拨款”包括“王室土地”的收入、“关税和新的税收”以及封建税收——例如监护费和王室征发权，“特殊拨款”则由“津贴、贷款、土地出售、子爵头衔出售、政府支付款项和法国国王支付的恩税等”组成^[98]。詹姆士一世时期特殊拨款的支出大概有2 200 000英镑，而议会拨款（主要是土地税）只有630 000英镑^[99]。因此，王室慢慢变得负债累累，需要通过非常规的手段还清债务和支付政府开支。

休谟是第一个专门研究征税金额和方式的史学家。他指出，除了议会拨款短缺外，王室过度地依赖土地税也是一个问题。内战爆发前，对土地直接征收的赋税由十五之一税（在城镇是十一税）和津贴组成。这些税收建立在一个过时且无效的征税方式上。作为一个对各郡定量征收的税种，十五之一税每年产生了29 000英镑的稳定收入^[100]。比较而言，津贴作为一个由税务专员征收的评估税一直在下降，从伊丽莎白任内第八年的每年120 000英镑降到其任内第四十年的78 000英镑，再降到之后的70 000英镑^[101]。

休谟承认，专员征税是一个较承包征税更好的方法，因为它对建立一个中央集权的公共财政系统更规范且更有益。但是，他认为应该率先采纳承包征税，因为这种方式可以为征税官员建立“合适的规则”^[102]。税收承包员的收入仅限于给国库上交金额后的余额，他们被自身利益驱使“运用百种手段防止商人对国家的欺诈行为”^[103]。休谟用关税收入为例阐述了这一点。在詹姆士一世时期短短二十年中，关税从127 000英镑提高到190 000英镑，这主要归功于承包员的行政管理。相反，税务专员在征收津贴方面（尤其是在土地重新分配中）的宽松给逃税留出很大空间。(www.xing528.com)

尽管“货币总量和房租增加了”，津贴却没有增加，这是因为津贴是在一个私人的基础上征收的；也就是说，津贴在先例基础上对地主土地进行估算^[104]。土地所有者只报告他们地租和土地出售的损失，而不报告任何增加的收益。因此，“所有好处都是从王室手中得到的，而王室则没有占到任何好处”^[105]。这个津贴决定办法解释了其持续下降和国家财政不稳定的现象^[106]。

乡绅在此种征税办法中受益最多的事实非常重要，因为它解释了王室与乡绅主导的下议院之间矛盾的核心。在征税系统中的漏洞允许乡绅们逃税，而他们是17世纪上半叶主要的土地购买者。休谟把这点放在一个从城市到农村的市场经济背景下进行阐述^[107]。首先，城市里的商业活动支持了奢侈品的消费文化。这个文化又接着促使贵族把土地卖给士绅，后者接着促成了一个新型的农业经济。

“奢侈品早期的改良俘获了大贵族们，财富使他们养成了挥霍无度的习惯，而他们很快就家财散尽了。”^[108]这种奢侈的生活方式很快被“小的土地所有者，即二十镑人^[109]”模仿。他们“都是有家室的人，模仿上级使他们陷入了贫困”^[110]。奢侈品毁灭了这两个地主阶层，增加了市场上流通的土地。积攒了足够的财政资源维持“家庭经济”的士绅们抓住这个机会成为大地主^[111]。这个土地所有权转换的直接后果是王室无法维持其传统的权威，因为它既不能不通过议会征税，也不能决定国家的财政政策。国家的财政管理问题使王室与议会间日益增大的矛盾逐渐浮出水面。

第一章讲到，休谟观察到了议会中的士绅代表自治镇，也代表城市，因为后者并没有一个独立的代表机构。在休谟对宪政危机的论述中，士绅在议会中代表的利益有着很重要的含义。这意味着，这个危机的产生不是单纯地因为无法在地主阶层或在地主和商人利益中达到妥协。事实上，它的起因是一个旧有的世袭精英阶层和新兴的中产阶层之间的斗争，前者的权力和特权几乎全部依赖他们掌握的土地财产，而后者则是市场经济的最大受益者。休谟认为，17世纪中叶的宪政危机反映了英国在从封建社会到贸易社会转型中的一个制度性问题。士绅和商人有着共同的政治抱负，即通过限制王室特权以保障他们的财产和自由不受专制政府侵犯^[112]。

英国17世纪的宪政矛盾根源在于公共财政无法兼顾两个方面：一是王室的财政需求；二是士绅的个人自由和财产权。在一个高通胀的年代，王室对行政权力的控制力越来越小，不能通过政治保护或腐败维护它的权威^[113]。于是，征税的权力逐渐被下议院掌控，而这个权力机构开始把保护士绅的财产权和特权作为己任。都铎王朝以来，王室在其特免权的基础上征收了一些未经议会批准的税收。所以，急于捍卫民众财产权的下议院对王室的特免权进行了一系列挑战。这些挑战戏剧化地改变了英国的政治生态：斯图尔特王室发现维持都铎时代的王室的特免权越来越困难了。自此，揭开了关于宪法本质的漫长而艰苦斗争的帷幕。

尽管休谟认为，议会对战争财政不足负有主要责任，他指出斯图尔特统治者对他们自己模糊不清的政策也难辞其咎。保护人民自由不受王室特权践踏的运动是在查尔斯一世让法院命令征收造船费的背景下发酵的，此举混淆了立法机构和行政机构的界限。休谟写道：

国家因为没有海军而陷于无力自卫的困境；国王即使极度地小心和节省也不能装备和维护一支海军；无法在合理的条件下取得议会自愿的拨款：这些都是国家理由，而非法律问题。如果这些理由对国王来说急迫到应该停止政府的法律程序，他应该由星法院——一个不规则的绝对权力的正当工具——强制实行他的法令，而不是滥用法官的判决，这种判决不可能是合法的。^[114]

休谟认为，此种情况其实是可以避免的：

事实上，如果查尔斯一世时期的议会当时能够放弃旧习，给予查尔斯一世与他的继承者同样规模的财政拨款，又或查尔斯二世时的议会给他与其弟［詹姆士一世］同样多的拨款，这两个朝代下的所有混乱就有可能轻松地被避免了，也许从两个君主那里就能得到所有合理的对自由的让步。^[115]

这段话的含意非常明显。保障英国自由的唯一途径是建立一个更有效的公共财政体制；如果民众没有顽固地抵制政府征税，这个系统是有可能建立的。