公务员监督约束机制：深度解析，全面调查

对公务员监督约束机制的理解

《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）将于2006年1月1日起生效实施。这标志着我国在依法治国，建设社会主义法治国家的进程中又向前迈进了一大步。《公务员法》是我国第一部人事管理总章程性质的法律，它填补了我国法律体系的空白。制定颁布《公务员法》，是适应发展社会主义市场经济和全面建设小康社会的要求，推进干部人事工作科学化、民主化、制度化的重大举措，是推进政治体制改革、贯彻依法治国方略的重要步骤。颁布实施《公务员法》，必将有利于深化干部人事制度改革，建设一支善于治国的高素质干部队伍，对于加强各级政权建设，加强党的执政能力建设，保证社会主义现代化事业的兴旺发达和国家的长治久安产生积极而深远的影响。

《公务员法》在第一章总则的第一条和第六条都强调了对公务员的管理要有行之有效的监督约束机制，切实加强对公务员的监督约束。为什么要在《公务员法》中规定对公务员的监督约束机制?这是因为，公务员是国家公职人员，是代表国家向社会提供公共服务的，享有一定的公权力，并依据职责掌握和行使公权力，参与国家和社会事务的管理，代表和反映机关的形象，他们履行公职、执行公务的活动和行为直接关系和影响到人民群众的利益。权力的本质是为公众服务，为公众谋取福利，但行使权力者是有血有肉的具体的人，他们不可避免地会有个人利益和自己的偏好，权力的扩张性、腐蚀性和利益相关性决定了公务员有可能滥用职权，以权谋私，如果不对行使权力的个人加以限制和监督，就会滋生利用手中权力牟取私利的腐败现象。权力的运行规律表明，有权力，就必须有制约和监督，没有监督制约的权力，必然导致官僚主义和腐败。因此，必须在《公务员法》中预设有效的监督机制，加强对公务员的监督。监督的目的，就是要对公务员实行严格的监督管理，规范其行为，促使其正确行使权力，切实履行职责，努力为人民服务。

与《国家公务员暂行条例》相比，《公务员法》具有很大的变化，尤其对公务员的监督更加规范和系统。在《公务员法》的十八章107条中，涉及到公务员监督约束机制的内容就有第二章的义务、第五章的考核、第九章的惩戒、第十一章的回避、第十三章的辞退等。具体地说，《公务员法》中的监督约束机制主要体现在以下七个方面。

一、明确规定公务员必须履行的九项义务，规范了公务员的行为方向

公务员义务是国家以法律的形式对公务员的行为作出的约束和限制，具有法律强制力。《公务员法》的第十二条规定，公务员应当履行下列义务：（1）模范遵守宪法和法律；（2）按照规定的权限和程序认真履行职责，努力提高工作效率；（3）全心全意为人民服务，接受人民监督；（4）维护国家的安全、荣誉和利益；（5）忠于职守，勤勉尽责，服从和执行上级依法作出的决定和命令；（6）保守国家秘密和工作秘密；（7）遵守纪律，恪守职业道德，模范遵守社会公德；（8）清正廉洁，公道正派；（9）法律规定的其他义务。对于这九项义务，任何公务员都必须严格按照法律的规定约束自己的行为，如果公务员违反了相关的规定，就必须承担相应的法律责任。这里有必要指出，《公务员法》是先规定公务员的义务、后规定公务员的权利，公务员义务的条款在公务员权利条款的前面。一般来说，法律中有关权利的规定在顺序上往往是放在义务规定的前面，《公务员法》的这种顺序是有含义的，即突出强调公务员的义务。这种顺序的安排是因为考虑到公务员作为履行公职的工作人员，需要对其严格加以约束和管理，应当首先强调其履行义务、尽职责，然后才谈得上权利。公务员履行公职的过程，同时也是行使国家权力的过程，规定其行为，严格约束其行为，将其行为置于法律的管辖之下，对于维护公民权益、维持国家良好治理都是有益的。《公务员法》这种先行规定公务员义务的做法，体现了控制权力的理念，也是对人民主权、公民权利理念的张扬。

二、加强对公务员的考核，增加了要求，规定了考核的制度

公务员的考核制度，是公务员管理制度中的重要环节，也是基础环节。这里所说的考核，是指公务员主管部门和各机关按照管理权限，依据一定的程序和方法，对所管理的公务员的政治业务素质和履行岗位职责、完成工作目标的情况，进行的了解、核实和评价。它是公务员管理的一项经常性、基础性的工作，是公务员制度的“中枢”。通过考核，可以客观公正评价公务员的工作态度、工作状况及工作绩效，为调整公务员的职务、级别和工资以及公务员的奖励、培训、辞退等管理工作提供依据；可以了解公务员的现实能力和潜在能力，为发现、培养、选拔优秀人才提供依据，客观公正的考核有利于促进公平，提高效率，保证廉洁。实行公务员考核制度，还有利于鼓励先进，鞭策后进，督促公务员增强工作责任感，尽职尽责，努力工作；有利于及时发现和培养人才，提高选拔任用工作的水平；有利于对公务员的严格管理和严格监督，促使公务员正确行使权力，认真履行义务，必将有力地推动公务员考核工作走上制度化、规范化、科学化、法制化的轨道。

《公务员法》的第五章规定了考核制度，本章共有五条，第33～37条，分别表述了公务员考核的内容、方式、程序、方法、考核主体、考核结果和告知、考核结果的使用等，在《国家公务员暂行条例》规定的考核制度基础上，有所发展。一是在考核内容上，与《国家公务员暂行条例》规定的德、能、勤、绩考核内容比，增加了对“廉”的考核，以体现党中央加强党风廉政建设的要求，强调要重点考核工作实绩。二是在考核方式方法上，领导成员和非领导成员公务员，采取不同的考核方式方法，体现了分类管理的理念。公务员的考核分为平时考核和定期考核两种方式。公务员法提出要处理好平时考核与定期考核的关系，并对非领导成员公务员的定期考核的程序和方法作出规范，对领导成员公务员的定期考核作出了原则规定。三是在考核主体上，对非领导成员公务员的考核，适当强调主管领导、部门领导的职责，体现行政首长主导的理念。四是在考核结果的划分上，针对考核等级过少，实践中出现“称职大平台”的问题，在《国家公务员暂行条例》规定的优秀、称职、不称职三个等次的基础上，增加了基本称职等次，使公务员定期考核结果的划分更加科学、合理。同时，为体现公务员权利保障原则，还规定定期考核的结果应当以书面形式通知公务员本人。五是关于考核结果的运用，规定定期考核的结果作为调整公务员职务、级别和工资以及奖励、培训、辞退的依据；考核不称职的，按照规定程序降低一个职务层级任职，而且不能享受年终奖金，要是连续两年被确定为不称职的，要予以辞退。

三、确立了惩戒制度，并规定了公务员因违法违纪应当承担纪律责任的，依法给予处分

《公务员法》中的惩戒主要体现在第九章，其中第53～59条，对公务员违法违纪行为的惩戒做了规定。规定了如下内容：（1）明确了公务员应当受到惩戒的十六项基本违纪行为。从中可以看出，公务员的基本纪律主要包括政治纪律、工作纪律、廉政纪律、遵守社会公德纪律四个方面。（2）确定了处分的种类及影响期。处分分为：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。影响期为：警告，6个月；记过，12个月；记大过，18个月；降级、撤职，24个月。（3）确定了处分的法律后果。公务员在受处分期间不得晋升职务和级别，其中受记过、记大过、降级、撤职处分的，不得晋升工资档次。受撤职处分的，按照规定降低级别。（4）明确了上下级之间的工作职责关系，既确立了机关首长负责制原则，又明确了下级公务员的免责情形。(www.xing528.com)

在这里，有必要对公务员的纪律进行阐释：公务员的纪律，是指机关为保障实现其职能，维护机关的秩序和正常运转而制定的，要求每一个公务员遵守的行为规范。公务员的义务和纪律都是公务员的行为规范。公务员的义务是从主动的行为方面对公务员提出的要求，公务员的纪律是从消极的不作为的角度对公务员提出的要求。《公务员法》是适应新形势下机关工作的新特点对公务员提出的新要求，规定了十六项公务员应当受到惩戒的行为，与《国家公务员暂行条例》相比，国务院对公务员违法违纪行为的规定主要体现了以下特点：第一，在进一步强化政治纪律基础上，强化了对公务员日常工作纪律的管理。针对公务员队伍中发生的纪律松弛、有事不请假或者请假期满逾期不归的情况，《公务员法》加强了对公务员这方面纪律的规定。增加这一项，也是为了照应《公务员法》第83条关于辞退公务员的第五项规定，违反这条纪律达到一定程度的可以辞退。第二，用词更加准确和规范，对公务员违纪行为的定义更加准确、更加规范。如将《国家公务员暂行条例》中“对抗上级决议和命令”修改为“拒绝执行上级依法作出的决定和命令”；将《国家公务员暂行条例》中“经商、办企业以及参与其他营利性的经营活动”修改为“从事或者参与营利性活动，在企业或者其他营利性组织中兼任职务”。第三，关于违纪行为的规定进一步适应了市场经济发展和政府职能转变的要求。如将《国家公务员暂行条例》中“挥霍公款，浪费国家资财”修改为“违反财经纪律，浪费国家资财”；从禁止“经商办企业”扩展到禁止从事或参与营利性经营活动以及在企业或其他营利性组织中兼任职务等。

四、规定了辞退公务员的五种情形

公务员的辞退，是指机关依照法律规定的条件，通过一定的法律程序，在法定的管理权限内作出的解除公务员全部职务关系的行政行为。辞退的直接结果是解除了公务员与机关的工作关系。一般来说，辞退无须事先征求公务员的意见，而是公务员所在机关在一定条件下依法作出的一种人事行政行为。《公务员法》在第83～86条对辞退的具体情形、适用条件、基本程序以及物质补偿、后续管理作了具体规范。规定对符合下列五种情形之一的公务员予以辞退：在年度考核中，连续两年被确定为不称职的；不胜任现职工作，又不接受其他安排的；因所在机关调整、撤销、合并或者缩减编制员额需要调整工作，本人拒绝合理安排的；不履行公务员义务，不遵守公务员纪律，经教育仍无转变，不适合继续在机关工作，又不适宜给予开除处分的；旷工或者因公外出、请假期满无正当理由逾期不归连续超过15天，或者一年内累计超过30天的。这样的规定，使得《公务员法》对公务员的监督更加规范和系统，当公务员就意味着头上戴上了“紧箍咒”，意味着要承担更多的法律义务与责任。此举有助于从法律制度上根治公务员的慵懒惰性，提高行政效能。过去是自愿辞职，再有就是给予处分、开除。但也有这样的公务员，平时不努力工作，大错没有，小错不断，给处分又够不上，但占着位置又不干活，耽误了工作。现在按照法律规定，这样的情况就可以辞退。

五、对公务员的回避制度做了规定

《公务员法》的第68～72条规定了公务员的回避制度。公务员的回避，是指通过对公务员担任职务、执行公务和任职地区等方面作出限制性规定，以减少因亲属关系等人为因素对工作的干扰，保证公务员公正廉洁地执行公务的法律制度。回避，作为公务员管理的一个基本环节，在公务员管理中有着独特的地位，发挥着公务员管理制度自身的预防、纠错和对公务员的保护功能，体现了公务员管理制度的公开、公正、公平，对促进机关的廉政建设，帮助公务员摆脱各种亲属关系的羁绊，公正履行职责，提高工作效率，有积极的促进作用。《公务员法》在建立完善公务员回避制度时，总结了公务员回避制度的实施经验，坚持宽严适度的回避标准，根据实际工作需要和公务员范围扩大后出现的新情况，对一些具体内容进行了补充，尤其注意了与其他法律法规的衔接。理解关于回避制度的规定，要重点把握如下三个问题：一是公务员回避的种类，即任职回避、地域回避、公务回避。二是需要回避的亲属关系，即夫妻关系、直系血亲关系、三代以内的旁系血亲及近姻亲关系。三是任职回避、地域回避和公务回避各自的要求。

六、规定了领导成员的引咎辞职和责令辞职制度

《公务员法》在第十三章第82条第三款明确规定：领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的，或者对重大事故负有领导责任的，应当引咎辞去领导职务。什么是“引咎辞职”?简单地说，引咎辞职是指公务员中的领导成员因工作严重失误、失职造成较重大损失或者恶劣影响，或者对重大事故负有重要领导责任，不宜再担任现职，由本人主动向任免机构或任命者请求辞去所担任的领导职务的一种辞职行为。“引咎辞职”一词这两年已为国人逐渐熟知。SARS、重庆井喷、密云踩踏、洛阳火灾等事件中，均有责任官员引咎辞职。现在，这种做法能够上升为法律，用国家意志监督约束责任官员，还是第一次。《公务员法》的出台，无疑又为人民发出了一个强有力的信号：在一个强调法治、民主的国家，责任政府就要接受人民的监督，责任政府的理念将在中国的行政改革中得到全面推行。实行引咎辞职，是依法治官的必需，依法治官是依法治国的必然要求。我国将引咎辞职纳入法律体系，让那些玩忽职守漠视人民利益的官员下台，让他们明白责任和权力是对等的，这一举动明确地向世人表明，我国惩治官僚主义并不是一句空话。实行引咎辞职，也是建立责任政府的需要。公务员是一种特殊职业，原因在于其手中权力可调用诸多公共资源，对国家和人民财产安全负有法律义务。完善公务员责任追究制度，是建设责任政府的内容之一。引咎辞职“入法”，可以让官员们更加具有责任意识、忧患意识和危机意识，明确责任政府的关键所在。实行引咎辞职，将推动公务员制度创新。引咎辞职，在西方国家是一种较为常见的政府官员去留形式。那些没有尽到职责的官员主动下台，有利于建立淘汰机制。引咎辞职的法律化，对“问题官员”的处理将走向程序化、制度化，从而打破官员职位只升不降的官场潜规则，增强公务员队伍的生机和活力。

七、对公务员辞职、退休后的从业限制做了规定

《公务员法》的第102条规定：公务员辞去公职或者退休的，原系领导成员的公务员在离职三年内，其他公务员在离职两年内，不得到与原工作业务直接相关的企业或者其他营利性组织任职，不得从事与原工作业务直接相关的营利性活动。公务员辞去公职或者退休后有违反前款规定行为的，由其原所在机关的同级公务员主管部门责令限期改正；逾期不改正的，由县级以上工商行政管理部门没收该人员从业期间的违法所得，责令接收单位将该人员予以清退，并根据情节轻重，对接收单位处以被处罚人员违法所得一倍以上五倍以下的罚款。这样的规定，是为了防止有些公务员在职期间和被管理对象达成一种默契，也就是“官场期权”。近年来，有的公务员在位时为企业在土地、项目审批、协调融资方面谋利并不要即时利益，而是等从领导岗位上退下后坐享企业“反哺”。这种权力期权化，具有一定隐蔽性和欺骗性，但本质上仍是利用公共权力为自己和他人不正当谋利，破坏了市场经济公平竞争的秩序。手中握有资源的公务员，到某个被管理的单位工作，对那些没有资源的行业竞争对手来说，是不公平的。为了加强机关的廉政建设，防止公务员以权谋私，法律不仅要对公务员在职期间的行为加以严格约束，而且还必须对公务员离职后一段内时间的从业行为作出一定的限制。同时也对从根本上遏制“期权腐败”问题提供了法律依据和保证。

2005年