民国史上几次重大政治协商的重要意义

邓丽兰（南开大学历史学院）

政治协商与协商政治是两个既相互区别又相互联系的概念。^[1]前者是指对重大公共事务或问题进行讨论、辩论、表决，这是古今中外都有的一种政治现象；后者是西方学术界兴起的补充代议制民主的新的民主模式。本文回顾了民国史上的几次重大政治协商事件，并就“政治协商”能否开出“协商民主”，以及对中国式协商政治的可能与前景作一展望。

一、民国时期政治协商的背景

民国时期，中国社会的一个很大变化是社会进入所谓的转型期，表现出一种特殊的两面性。一方面，西式政治制度作为一种舶来品进入中国。《中华民国临时约法》颁布，两三百个政党涌现，第一届国会成立。第一次世界大战期间，在“实业救国”理念的鼓舞下，民族资本主义有了相当的发展。思想文化方面，留学生带回新思潮、新知识，各种报刊媒体十分活跃，各种主义纷纷传入。社会结构层面，工商实业界，新的职业群体如律师、记者等，较大程度地参与了国家政治生活。另一方面，传统的家国同构的四民社会解体，社会流民充斥，反复的军事动荡，使“大兵从匪，土匪参军”成为政治一景，成为滋生种种革命的温床。而科举制度的废除，也使大量梦想“朝为田舍郎，暮登天子堂”的读书人涌入城市，成为种种激进思潮的追随者。

舶来的制度也很快陷于失灵状态。国会被军事力量强势干涉，几度停会、分裂、流浪；制定宪法反复流产，并因曹锟贿选抛弃国家的第一部正式宪法；党争也沦为意气之争而非政见之争。立宪政治的外壳下，呈现的是军阀政治的实质。总之，国家反复处于“无法无天”的状态，反复回到政治的起点，即“立宪时刻”或“建国时刻”。

无论是北洋政府统治时期，还是国民党统治时期，均存在着一种“三足鼎立”的基本态势。北洋时期，存在着北洋系、国民党人、原立宪派（即后来的进步党人、研究系）三大势力之间的政治竞争。民初政争多模仿西方政治，人们普遍视党争为文明之争。但二次革命后，革命党人与北洋系之间的政争趋向于暴力化；袁世凯死后，北洋系内部的政争也变得暴力化了。国共合作的北伐战争推翻了北洋军阀的统治。国民党人开府南京后，形成了新的“三足鼎立”之势：国民党人、共产党人、中间党派，这三大势力之间的分分合合，决定了1927年至1949年之间的政治场景。

当政治斗争军事化不可避免地成为民国政治的历史逻辑时，主导民国政治的几种政治势力，在一些特定的时刻，选择了非暴力的政治协商，来解决彼此的纷争与竞夺。^[2]民国史上几次重大的政治协商分别是；1920年至1922年的国民大会运动、八团体国是会议；1924—1925年间的善后会议与国民会议运动；1932年的国难会议；1938年至1946年间的国民参政会；1946年的旧政协会议；1949年的新政协会议。

二、北洋军阀统治时期的政治协商

自积极倡导议会政治的宋教仁被暗杀，孙中山发起武力抗袁的二次革命，国民党人与北洋系之间的政争，日益趋于暴力化。袁世凯死后，北洋系分裂，军阀之间的战争升级，从地方军阀之间上升到中央军阀之间，从“电报战”发展到军事对抗。而孙中山也以“护法”的旗号，南下广东建立政权。皖系段祺瑞希望武力统一，直系吴佩孚罢战言和，并公开斥责皖系控制的“安福国会”祸国殃民。

直皖战争前夕，在声讨安福系的通电中，吴佩孚提出“召集国民大会，以真正民意公决”^[3]国是的主张。战争以皖系失败而告终，吴于1920年8月1日通电提出《国民大会大纲》，提出“国民自决主义”，由“国民公决”南北统一、制宪、选举法等。具体地，“由全国各县农工商学各界选定一人”，作为国民大会会员，在天津或上海开会，三个月内召集，六个月内议定。^[4]他还呼吁同时取消南北国会，召开国民大会。

吴佩孚的倡议引起强烈反响。各报刊纷纷发表文章，讨论“国民大会”应该行使的职权。梁启超认为，制宪权不应属于国会，应以“国民动议（initiative）”、“国民投票（referandum）”的方式制宪。^[5]杨端六则认为国民大会应取国会制宪权而代之，“今日国民大会之议，不仅举国会组织法一旦毁弃之，即对于临时约法所畀国会制宪之权利亦剥夺之”，“吾以为国民大会之惟一事业在乎制宪及随带而生之选举法。其余皆非所问也”。^[6]在他看来，吴佩孚的建议将制宪问题混入其他问题之中，仍将蹈宪法未成而纷扰又起的覆辙。彭一湖认为国民大会应宣告南北统一，制定国会组织法和选举法、人民自由权利保障条例、地方制度，决定全国兵额、组织国民法庭审判祸首；^[7]李大钊认为国民大会应随时随地自由集合，标出解决时局的办法交给南北政府去办，“竖起民众万能的大旗”。^[8]在人们心目中，理想的国民大会各有其职能与作用，但基本意味着人民的直接参政。

舆论呼吁引发民间行动。各地纷纷集会，成立召集国民大会的筹备组织，如国民大会协进会、策进会、筹备会等，上海、安徽、江苏、浙江等处尤其热烈。各省的教育会、农会、商会不乏积极参与者。如1920年8月21日上海市成立的国民大会策进会，到会代表上千人，代表一百多个团体，呼吁“始于自动，终于自决”，并派出宣传员到全国各地宣传。国民大会被看成是有系统地组织人民、实行社会问题总解决之方法。

面对国民大会运动的勃兴，北京政府认为，国民大会是超越法律之举动，政府、法律尚未到失效毁坏的地步，有政府即不应有国民大会。但面对各地纷纷组织的活动，北京政府也采取放任主义的态度，既不加以禁止，也不予以赞助，以使其自生自灭。实质上，国民大会运动充分反映了北京政府合法性正逐渐丧失的现实。

全国性的“国民大会”未能真正召集，却催生了八团体国是会议。1921年10月，全国商会、全国教育联合会在上海召开联席会议，发起召集“国是会议”，这一会议由上海总商会及江苏省教育会倡导，参与发起者有21省区71个团体，真正与会者35人。1922年5月17日，国是会议在上海召开成立大会，到会代表29人，代表14个省区，组成“中华民国八团体国是会议”。

所谓八团体指各省的省议会、商会、教育会、农会、工会、银行公会、律师公会、报界联合会的代表。其时，西方实行代议制民主出现了某种程度的制度性危机，出现了一种“改造代议制”的浪潮。具体地，有主张以创制、复决、罢免等直接民主改造代议制，有主张以职能民主（Functional Democracy）或职业民主补充代议制等。受此影响，中国的各种职业团体十分活跃，在国家政治生活中扮演重要角色。这是八团体国是会议召开的背景。

国是会议以“纯粹民意”相号召，主张“本诸共和国主权在民之义，拟由全国国民确定国宪、省宪大纲，注重于根本解决”，并决定草拟宪法草案以供全国人民采纳。会议起草了两种草案，均由张君劢代拟。宪法草案顺应当时的“联省自治”浪潮，规定了“联省共和国”的设想。时人曾研究国是会议宪法草案对1923年宪法的影响，上百条规定中，采取不下50条，看到了知识阶级“在野指导”的重要性，“呜呼，以极少数人在野之拟议，而其影响于一国之政治之根本组织法，乃如是之深且大，是岂特吾侪所不料，而亦作者所梦想不及者也”^[9]。

从国民大会运动到八团体国是会议，充分反映出五四运动后，群众性力量的活跃程度，移植性的西式制度合法性逐渐丧失的现实。国民大会运动中，动辄上千人的群众集会，与其说是一种会场政治，毋宁说它更多地具有广场政治的特色，这是“直接民主”浪潮在中国的反响。国是会议以地方团体、职业团体的名义，讨论制宪，彰显“职能民主”的特色，这皆是西方“改造代议制”在中国的回声。

第二次直奉战争期间，冯玉祥发动北京政变，将溥仪逐出皇宫，段祺瑞被推为临时执政，组成临时政府。为收拾时局，段发起善后会议，旨在“收束军事”、“整理财政”，并为召开“国民代表会议”做准备。国民代表会议则将模仿美国费城制宪会议，制定宪法，稳固法统。

1924年12月24日颁布的善后会议条例确立四类参加者：有大功勋于国家者，讨伐内乱的军事领袖、各省区军政长官、有特殊声望及学术经验者。会议讨论国民代表会议组织法、军制改革、整理财政。1925年2月1日至4月13日，善后会议一共召开了14次，通过了《国民代表会议条例》《财政善后委员会条例》《军事善后委员会条例》。孙中山表示，应兼纳人民的代表；作为预备会议，军事、财政的最后决定权应属于国民会议，故国民党人没参加善后会议。

善后会议通过《国民代表会议条例》39条，第一条规定“中华民国临时政府为制定宪法及其施行附则召集国民代表会”，国民代表会议的唯一职务是制定宪法，其他如财政、军事问题，另设“善后委员会”处置。国民代表会议规模与众议院相当，由各省区人民选出，自开会之日起以三个月为期，拟订宪法。但是该条例第二条另组国宪起草委员会，且不由国民代表会议选举产生，而是由各省军政长官推举、临时执政选聘。这样，宪法起草委员成为政府代表，国民代表会议随时有被牺牲的可能，被认为“不仅违背了国民制宪的精神，简直是荒唐欺民的把戏”^[10]。

国民代表会议原定于1926年1月15日开幕，但因受到舆论的抨击及国民党的反对，且战事已经爆发，议员名单仅仅个别省选出，仅少数议员到达北京。有以国民协进会名义者呼吁延期开会，“一面应请政府下令延期，一面迅由筹备处派员往各省督催，如额选足，俾得贯彻段合肥马电主张，使大法早成，国事早定”^[11]。但是战事正酣，延期开会的呼吁无人理睬，这个国民代表会议没有开成。

为抵制善后会议，国共两党领导了国民会议运动，倡导国民制宪、国民自动解决时局问题。中共中央早于1923年7月提出召开国民会议的主张。孙中山接受共产党人的国民会议方案，在1924年11月的北上宣言中提出召开国民会议，由实业团体、商会、教育会、大学、各省学生联合会、工会、农会等共同反对曹吴军阀的力量组成。

在国共两党的推动下，全国很快兴起了国民会议运动。上海、南京、徐州、广东、湖北、湖南、浙江等地也纷纷成立了国民会议促成会或筹备处。1925年3月，国民会议促成会全国代表大会在北京召开。到会代表二百多人，代表20多个省区120多个各地国民会议促成会。会议历时月余，讨论了国内外问题及国民革命运动的方针。国民会议运动所要求的不仅是制宪，而且要求行使临时政府的职能，要求外交上废除一切不平等条约。

显然，段祺瑞的善后会议着眼于现存的政治势力，而国共两党所主张的国民会议更多地包含了社会各阶层、各团体。国共两党更多地动员群众，且更多地具有直接民主色彩。不同的政治势力，分别各自进行“政治协商”，并竞争协商的领导权，显然表明政治对抗的日益加剧。

从吴佩孚号召国民大会，上海工商业、教育界主导的八团体国是会议，到段祺瑞召开的善后会议、国共合作推动的国民会议运动，均反映了北洋政府合法性正在逐渐丧失的现实，也时与官方主持的制宪活动相抗衡。这时的政治协商所指向的，是“改造代议制”的趋向，即有直接民主、职能民主的趋向。这也反映了西方体制不适合中国国情，但用以寻求新出路的依据，仍来自西方。不过，在缺乏和平转移政权的条件下，国民党人以北伐战争的形式，实现了对北洋军阀的取代。

三、国民党统治时期的政治协商

国民党人开府南京，国家走入一段无宪法、无国会、无政党政治的历史。国民党人的一党专政，导致自由知识分子的反弹，九一八事变爆发后，要求国民党结束党治、开放政权的声浪日益高涨。国民党内非主流意见，也倾向于同情民间呼声。国民党四大上，决议召集国难会议，1932年3月17日，国民政府颁布《国难会议组织大纲》，规定“为集中全国意志、共定救国大计起见，召集国难会议”，会员“由国民政府就全国各界富有学识经验资望之人士聘任之”。^[12]

国难会议一度受到抵制。舆论的质疑在于：政府聘任的会员，是否能够足够的代表民意？会议的议题，国民党当局设置的范围是“御侮、救灾、绥靖”，但民主人士期待的却是开放党禁，结束党治。一些被聘请的代表公开表态谢绝与会。

会议的实际召开也因战事、迁都而导致数次改期。1932年4月7日，国难会议在行政院长汪精卫主持下于洛阳召开。国民党人原拟订的500多名与会者，真正到会的只有144人。国难会议上，与会者依然就开放党禁、制定宪法、恢复设置民意机关、建立国防政府发出呼吁。

国难会议上，有13项提案涉及政治制度改革。有主张模仿西方成立“联立政府”者，有主张由现政府召集国民大会制定宪法者，有主张由立法院起草宪法，由国民大会决定之，然后依宪法改组政府者，有主张各党一律自由宣传，由普选产生一个最高权力机关者，有主张召集一个原始议会性质的“国民代表会”者。^[13]张耀曾领衔的政治改革提案，建议组织宪政筹备委员会起草宪法，同时组织“参政委员会”监督政府。参政委员会由284人组成，其中国难会议选举60人，各省选举194人，行政院直辖市14人，蒙古西藏10人，华侨6人。对于“课税募债及增加人民负担之一切法令”、“宣战媾和及决定国际权义之一切条约协定”、“限制人民各项自由之法令”，参政委员会有最后同意权。^[14]张是民初国民党人方面积极活跃于议场者，曾参与起草《天坛宪草》。

国难会议通过的议案，综合各有关政制改革的提案，决议“宪政未实施以前，提前设立中央民意机关，定名为国民代表会”^[15]，行使议决预算决算、国债、重要条约之权。会议决定于1932年10月10日前成立“国民代表会”，“由各大都市职业团体、海外华侨，及各省区地方人民选出之代表三百人以上组织之”。^[16]

国难会议前后，一些重大政论性刊物创刊，如胡适创办的《独立评论》、张君劢创办的《再生》等，有关民主与独裁、宪政与训政的政治大讨论得以公开进行。1933年初，立法院宣布起草宪法。随后，国民党人也拟订了有关国民参政会的组织法、会员选举法之法规。但国难会议决议的中央民意机关并没有真正召集起来。

“国民参政会”的首次提出，系国难会议前夕，一些上海工商业界人士、律师、记者等，由张耀曾领衔，要求国民党取消对国难会议的议题限制，尽早制定宪法实行宪政，在这之前的过渡期内，“设立民选国民参政会监督政府，限一个月内成立”^[17]。这项通电在国难会议上演变为具体的提案被提出。国难会议决定成立的则叫“国民代表会”，人数、构成、职权虽有所差别，但作为初步的民意机关则是相类的。

西安事变、卢沟桥事变相继爆发，国内外形势有了重大转折，国共合作的局面正式形成，1938年3月，国民党临时全国代表大会决议设立国民参政会。会议通过的《抗战建国纲领》，就政治建设方面规定：“组织国民参政机关，团结全国力量，集中全国思虑与识见，以利国策之决定与推行。”^[18]稍后拟订的《国民参政会组织条例》则规定国民参政会由150名（后修订为200名）参政员组成，“在抗战期间，政府对内对外之施政方针，于实施前，应提交国民参政会议”，“国民参政会得提出建议案于政府”，“国民参政会有听取国民政府施政报告暨向政府提出询问案之权”。^[19]国民参政员并不经由普选产生，而是由国防最高会议、国民党省市党政机关、蒙藏委员会、侨务委员会提出候选人，经过参政会资格审定委员会审定后，交国民党中央执行委员会会议决定。国民参政会设正、副议长各一人，每三个月（后修改为每六个月）开会一次，休会期间，设置由参政员互选之15～25人组成的驻会委员会。在国民党公布的200人名单中，毛泽东等7名中共党员名列参政会会员中。

1938年7月6日，国民参政会在汉口召开第一次大会。会议通过大会宣言，选举张君劢、左舜生等25人作为首届驻会委员。国民参政会是包括国共两党及其他民主党派和无党派人士代表在内的全国最高咨询机关。尽管国民党对于参政员的资格遴选、职权行使有种种限制，但它毕竟是在国民党党治名义下恢复的第一个民意机关，成为共产党人和民主党派表达政见的公开论坛，因此它被时人看成是“战时国会”、“临时议院”不是偶然的。国民参政会总共开过4届13次会议，就国家政治、军事、经济、外交问题作了广泛的协商。

1939年9月，国民参政会第一届四次会议通过《召集国民大会实行宪政决议案》，“请政府明令定期召集国民大会，制定宪法，实行宪政”；“由议长指定参政员若干人，组织国民参政会宪政期成会，协助政府，促成宪政”。^[20]各党派及无党派民主人士组成的宪政期成会于同月成立。以此为契机，宪政运动在大后方蓬勃开展起来，各地纷纷召开宪政座谈会，组织宪政协进会。

宪政期成会提出了《〈五五宪草〉修正理由报告书》，对“五五宪草”进行了重大修正。国民政府拟定的“五五宪草”，本着孙中山的遗教立宪，制定了一个庞大而无实权的“国民大会”，名义上“五权分立”，实际上总统独大，且对人民权利的表述采取“法律限制主义”的方式，被人讥为“一权”宪法。宪政期成会的修改方案，将人民权利义务“非依法律不得限制之”的限制主义规定修改为宪法保障主义的规定；将国民代表的产生方式由“纯以人口为标准”改为“区域选举与职业选举并行”；^[21]同时设立国民议政会，使国民大会实权化，一定程度恢复了分权制衡的关系。宪政期成会提出的修改宪草构想，部分地为国民党颁布的1947年宪法所吸收。

抗战结束，和与战的问题成为举国上下关注的焦点。围绕这一焦点，各种国内外政治势力均卷入其中。1945年8月至10月，国共两党之间的重庆谈判，决定为结束训政实施宪政，由国民政府召开政治协商会议，邀集各党派代表及社会贤达，协商国是，讨论和平建国方案。

1946年1月10日至31日，政治协商会议在重庆召开。参加者有国民党代表8人，共产党代表7人，民主同盟代表9人，青年党代表5人，无党派人士9人，共38人。政治协商会议争论最激烈的是政治民主化、军队国家化问题，事实上这些是重庆谈判中尚未解决的解放区政权和人民军队问题。经过激烈讨论，政治协商会议终于通过了《和平建国纲领》《关于军事问题的协议》《关于国民大会的协议》《关于宪草问题的协议》《关于改组政府的协议》五项协议。

政协会议通过的《和平建国纲领》总则规定：“（一）遵奉三民主义为建国之最高指导原则。（二）全国力量在蒋主席领导之下，团结一致，建设统一自由民主之新中国。（三）确认蒋主席所倡导之‘政治民主化’、‘军队国家化’及党派平等合法，为达到和平建国必由之途径。（四）用政治方法解决政治纠纷，以保持国家之和平发展。”^[22]纲领还概述了有关人民权利、政治、军事、外交、经济及财政、教育及文化、善后救济、华侨等方面的具体内容。

政协会议的宪法草案组成员有孙科、邵力子、周恩来、吴玉章、傅斯年、郭沫若等人。政协会议通过的宪草修改原则12条，是以张君劢的意见为准的。12条修宪原则的要旨是：国民大会无形化，立法院直接选举、责任内阁制、省可制定省宪，“全国选民行使四权名之曰国民大会”；“立法院为最高立法机关，由选民直接选举之，其职权相当于各民主国之议会”；“行政院为国家最高行政机关，行政院长由总统提名经立法院同意任命之，行政院对立法院负责。如立法院对行政权全权不信任时，行政院长或辞职，或提请总统解散立法院，但同一行政院长不得再提请解散立法院”；“省为地方自治之最高单位”，“省长民选”等。^[23]

会议通过的军事改革原则，固定了建军原则、整军原则、以政治军办法、整军办法。改组政府原则确认了结束国民党一党专政，扩大国民政府的政治基础，使各党派与无党派人士，均能参与政府。

当时社会各界均对政协会议抱有极高的评价。国民党人的《中央日报》指出，人民的愿望“为和平，为建设，为统一，为民主”，“人民的自由”与“国家的统一”同为政协会议的主要目标，政协会议“以相忍为国的精神达成协议”，取得了“难能可贵的成功”。^[24]共产党人的《新华日报》表示，政协会议“得到了历史性与初步性的积极收获”，“确实发挥了和平协商的伟大作用，这是中国历史的创举”。^[25]属于中间党派的人士也在演讲中盛赞会议的成功，并希望落实各项协议。罗隆基即表示，会议的成功是“各党各派无党无派互让的结果”，是“民主运动的胜利”，“中国各党派必须长期的合作团结，才能使政协的决议不落空，而见诸实行”。^[26]

但是中国局势往往脱离不了国际政治大背景。1946年2月间美苏关系恶化，美国驻苏联代办凯南（George Kennan）力主遏制苏联的长电（Long Telegram），断言苏联领导人作为正统的马克思主义者，其意识形态决定了他们绝不相信能够与资本主义世界长期和平共处。他提出的“遏制政治”（policy of containment），长期影响美国外交。1946年3月，丘吉尔（Winston S. Churchill）的“铁幕演说”（Iron Curtain Speech）更一步预示了意识形态将成为划分国际政治格局的新形式，冷战的揭幕。

随着美苏关系调整，1946年3月的国民党六届二中全会上，国民党顽固派对于政协会议的精神与协议大加指责，认为这是迫使国民党放弃政权。对于政协修宪原则的批评则集中于取消国民大会于无形、行政院对立法院负责、省宪问题。国民党人希望保留国民大会，实行总统制，省可实行自治，但不可制定省宪。共产党方面，也放弃了一度的“和平民主新阶段”构想，而走上与国民党武力抗争的道路。

与此同时，美国支持蒋介石接收东北，帮助国民党空运军队。苏联鼓励共产党人在东北取得主人地位，将苏军接收的东北地区转交给共产党人，共产党人也获得了优良的军事装备。国共两党的政权更替，仍以战争的方式进行。(www.xing528.com)

总之，国民党统治时期的政治协商，无论是国难会议、国民参政会，还是1946年的政治协商会议，均要求国家政治生活重新建立起有国会、有宪法、有政党竞争的民国初年状态。这种“回归1912年”的诉求，是国民党人力图“改造代议制”破产的反映，而以中间势力即民主党派的主张为皈依。共产党人与民主党派的相互合作与支持，尤其在事实上撑大了政治空间。而一度协商出的国家和平统一的愿景，为新的国际时局所支配、所打断。

1949年9月的新政协会议，不同于以往的政治协商之处在于，它终于完成了一个“建国”与“立宪”的过程，建立了基本的政治共识。会议不但通过了《共同纲领》，使其具有临时宪法的意义，而且确立了建国程序与仪式，在新的意识形态基础上构建了一个统一的多民族国家。国民党人召集的旧政协会议，实际上仅仅是一次临时性的党派会议，新政协会议使政治协商制度化、组织化。共产党人与民主党派之间进行了深入广泛的协商，仅起草《共同纲领》，就有600多位代表进行了多次分组讨论，并提出修改建议。

四、民国时期政治协商的特征与几点结论

中华民国成为一种奇特的无国会、无宪法、无政党竞争的特殊的“三无”国家产品，“政治协商”成为补救这种“三无”状态的特殊机制。在“无法无天”的政治僵局中，参与主导政治的几种政治势力承诺不以武力解决政治分歧，而以协商的方式进行谈判、讨论、辩论，并力图得出若干共识。

如果说民国政治的主线是政治斗争的军事化，那么副线就是非暴力的理性的政治协商。政治协商的直接目的，是防止政治冲突的暴力化，这既指统治者统治方式的暴力化，也指政治反抗的暴力化。民国史上的政治协商在特定的历史环境下一定程度地避免了政治暴力化，虽然这种效果是短暂的。

民国时期的几次重大政治协商中，政治统一与宪法问题多次成为协商的焦点。这些协商，或始于军事对抗结束或暂时平息，或肇因于外敌入侵的严峻时局，以政治谋统一暂时取代武力统一成为各派政治势力的基本共识。这是协商得以进行的基础。而如何收束军事力量，如何完成政治统一，则是协商的重点内容。制宪乃现代国家立国之“第一事实”，也往往是协商活动的重要主题，因此政治协商活动与宪政运动，常常彼此呼应，相互推动、相互交融。

北洋政府时期、国民党统治时期的政治协商，分别是两种反向的政治运动。北洋政府时期的政治协商，带有和平的群众运动的色彩，具有“直接民主”之倾向，带有一定的民粹主义色彩，这受世界范围内“改造代议制”思潮的影响，也根源于中国移植西式制度破产的现实，消解着北京政府的合法性。国民党统治时期的政治协商，却反其道而行之，多次指向代议制民主的恢复重建。

这些政治协商，力图构建一个国家的基本政治共识，解决统一的政治共同体问题，因而现存的政治制度框架对于协商过程没有约束力，现实的政治权威对于协商的结果没有独断权。但协商结果的有效与否，取决于它能否上升为政治共识、国家意志，并且以法制化的形态固定下来。然而民国时期的各种政治协商都没有法律化。除新政协的《共同纲领》外，其他的政治协商基本没有上升为公共理性、国家意志。

总之，民国时期的政治协商仍主要是一种“顶层协商”，协商的主题是一个反复呈现的问题：如何造就一个统一的现代国家，这个国家具体的制度形式是什么？这种政治协商似乎处于一个“前现代”的状况，也就是说，在中国没有能够建立起西方现代政治最基本的要素后，为避免以军事冲突解决政治纠纷，而出现的各派之间短暂的政治妥协。在这样的“政治协商”过程中，固然包含着积极的民主精神，但难以产生出一种成熟的民主模式。新政协会议使临时性的党派会议演化成为一种协商制度，构建了新中国的合法性基础，并在共产党人与民主党派、无党派人士之间，保留了沟通与对话的机制。

检讨民国时期政治协商的成败得失，笔者想放弃一些较为简易的因果分析。国家未能统一，或许是协商失败的原因，但它本身也是协商得以产生的原因；缺乏制度平台或许是协商失败的原因，它本身又是协商力图解决的问题。莫非历史就如此诡异地进入蛋鸡循环，以至要让论者也进入循环论证当中？或许，民主化建设本身就是一个漫长的过程，不是一次简单的协商就能一劳永逸。北洋时代协商的失败，很大程度上源于政治精英追求民主的超前姿态；抗战时期的协商因民族危机的压力，相对保持了一定时期内的政治稳定；国民党统治末期，国际冷战背景的大格局，使国内主要政治势力失去了和解的可能，这是由协商最终走向对抗的关键。总之，民国政治精英忽视了民主建设的长期性，并未通过协商找到中国特色的民主之路，使这一历史重任落到了新时代的共产党人身上。

协商政治似乎是西方民主盛极而衰以后出现的“后现代”现象，它追求的是一种更精细、更完善的民主。而谈到中国式的“协商政治”或“协商民主”，我们首先面临的问题或许是：中国式的“协商政治”或“协商民主”，在多大程度上等同于中国式民主模式的历史性、现实性和可能性？它到底是以往政治经验、政治遗产的总结，还是现在进行时，抑或可能的将来进行时？也就是说，那种西方款式的国会、宪法、政党政治，迄今并未在中国出现，那么中国式民主的可能性，多大程度上构成了从“政治协商”中开出“协商民主”的可能性？

在某种意义上，中国式的协商民主理论将面临诸多挑战。首先，如何应对其它民主理论建构中国式民主模式或民主道路的挑战？有学者指出，“选举民主与协商民主处于政治过程的不同环节，它们既不能相互取代，也不是相互排斥”^[27]；有学者则认为，审议民主或协商民主理论在西方是一种非主流的边缘理论，是政治学领域科学主义、行为主义退潮而政治哲学复兴的一种学术路径转向，之所以在中国被误读，一定程度是“将一种理想的民主与现实的政体相混淆”，因而“以西方审议（协商）民主为基本模式来改造和建构中国的民主模式，显然是做不到的”，但“并不否认一种规范理论所具有的指引和启示的功能”^[28]；还有学者则强调中国实行民主的路径是“以党内民主来带动人民民主或者说社会民主，而无论党内民主还是社会民主，都必须在宪法和法律的框架内进行，这就是宪政民主”^[29]。

其次，如何实现理论建构与现实政治实践的对接？怎样构建有效协商的制度平台？如何使协商过程更好地体现民意？如何使协商出的结论或结果，具有合法性、有效性、可操作性？

而无论“政治协商”还是“协商民主”，本质上都是一种“会场政治”，在人类政治活动的三大政治场域：会场、广场、战场中，它们是排斥战争与战场的。在这一点上，它们是符合人类政治文明的发展走向的。

【注释】

[1]林尚立认为，政治协商不等于协商政治，前者从本质意义上讲，是国家政治生活领域内主体政治力量与次主体政治力量之间的合作、协商与联合。而后者是从民主政治的程序设计出发，强调社会多元主体在公共利益的框架下，通过有效地协调体制与协商过程，达成利益表达、利益协调与利益实现，即承认社会多元力量合法的政治参与权利。协商政治的存在和发展，在很大程度上取决于民主政治发展中的权力结构、制度基础、社会基础以及文化背景。参见林尚立：“协商政治：对中国民主政治发展的一种思考”，《学术月刊》，2003年第4期。

[2]邓野指出，“政治与武力高度统一，政党作为政治集团的同时，又是一个武装集团，武力是政治的出发点和最终依据。这一点构成了民国政治的基本逻辑。同时，这个逻辑本身又构成了民国政治基本的历史局限”，而“政协会议的召开及其成果，无不表现为对民国政治逻辑的脱离”。参见邓野：《联合政府与一党训政》，社会科学文献出版社，2003年，第458～459页。笔者则倾向于持一种民国政治逻辑的“双线论”，即民国政治逻辑的主线是政治斗争的军事化，也可说是“政治与武力高度统一”，而民国政治逻辑的副线是非暴力的理性的政治协商。

[3]“吴佩孚提倡国民大会”，《申报》，1920年6月20日。

[4]“国内要闻”，《申报》，1920年8月2日。

[5]梁启超：“国民自卫之第一义”，《晨报》，1920年8月1日。

[6]杨端六：“国民大会平议”，《东方杂志》17卷17号，1920年9月10日。

[7]彭一湖：“关于国民大会之提议”，《晨报》，1920年8月2日。

[8]李大钊：“要自由集合的国民大会”，《晨报》，1920年8月17日。

[9]陆鼎揆：“国是会议宪法草案对于北京新宪法之影响”，《东方杂志》，1924年21卷1号。

[10]刘振铠编：《中国宪政史话》，沈云农主编：《近代中国史料丛刊续编》（806），文海出版社，1974年，第91页。

[11]“有人希望促成民会”，《晨报》，1925年12月31日。

[12]中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》［第5辑第1编，政治，（五）］，凤凰出版社，1994年，第667页。

[13]陶希圣：“国难会议成立政制改革案之经过”，《时代公论》（第6号），1932年5月6日。

[14]秘书处编：《国难会议纪实》，1932年，第238页。

[15]同上，第70页。

[16]同上，第76页。

[17]同上，第101页。

[18]中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》［第5辑第2编，政治，（一）］，凤凰出版社，1998年，第151页。

[19]同上，第871页。

[20]孟广涵主编：《国民参政会纪实》（上卷），重庆出版社，1985年，第593页。

[21]杨纪：《宪政要览》，沈云龙主编：《近代中国史料从刊续辑》（805），文海出版社，1974年，第61页。

[22]孟广涵主编：《政治协商会议纪实》（上卷），重庆出版社，1989年，第474页。

[23]同上，第482～484页。

[24]“政治协商会议闭幕”，重庆《中央日报》，1946年2月1日。

[25]“和平建国的起点”，重庆《新华日报》，1946年2月1日。

[26]孟广涵主编：《政治协商会议纪实》（上卷），重庆出版社，1989年，第530～531页。

[27]［美］詹姆斯·菲什金《协商民主论争》，中央编译出版社，2009年，第3页。

[28]金安平、姚传明：《“协商民主”：在中国的误读、偶合以及创造性转换的可能》，金安平、陈忱主编：《民主协商与协商民主：当代中国政党的理论与实践》，中国文联出版社，2007年，第10、20页。

[29]郑永年：《民主化的中国模式》，谭君久主编：《中国式民主的政治学观察》，西北大学出版社，2010年，第49页。