7月14日（六月十二日），清廷正式“决进兵之策”。李鸿章也初步形成了抽调马玉昆、卫汝贵、左宝贵部进入朝鲜北部抢占平壤的构想。次日，李鸿章决定由北洋海军出动五艘军舰护航五艘轮船，接应叶志超部北撤，经大同江入平壤。然后，五艘军舰即留在大同江口，接应自大沽出发海运入平壤的卫汝贵部，从而实现卫、叶会师平壤的设计。李鸿章在给丁汝昌的指示中，甚至使用了“此为目前最要最急之事”的语句，[16]足见其对这一行动的重视。如果此一设想能够实现，清军即可消除牙山弱点并重新集结陆海军，形成新的对抗格局。
但是，到16日（六月十四日）正式颁布命令时，李鸿章却又因“由黄海赴平壤太险”的理由，[17]改变了卫汝贵军的进军路线，卫军6 000余人和马玉昆部毅军2 000人均由招商局轮船送到大东沟，再陆路行军至义州。左宝贵率马步八营由奉天经陆路趋平壤。[18]
更出人意料的是，此前一再呼吁撤军的叶志超事到临头却不敢走海路撤兵。面对叶志超的临阵退缩，李鸿章的第一反应是在当天黄昏致电丁汝昌：“商轮现已备齐，但汝必须统海军大队在牙山海口护叶军出口，一路同行，送入大同江口，担保必无他虞，我与叶始敢放胆为之。若但以游弋护迎为词，致有意外疏失，定惟水师是问。即速核复，转电叶知照。”[19]
但是，过了一夜之后，李鸿章忽然在17日上午通知叶志超，决定不从海上撤军，且进一步增兵。[20]这就等于把原计划修改得面目全非。何以会有这样一个巨变？表面上看，是李鸿章既不敢让叶志超冒险，又不愿拿海军冒险，实则另有深层原因。究其根本，其实是李鸿章对形势的判断又发生了重大变化。
首先，李鸿章对和战的可能性有了新认识。
7月19日（六月十七日），李鸿章通知丁汝昌：“现定叶军不北移，为筹添队，约十九、二十、二十一、二十二各开一船，内爱仁、高升、飞鲸均租用，挂英旗，镇东局旗不过威海洋面，无须兵船护行。应由汝酌派兵船数只，届期往牙山海口外游巡，须俟四船人马下清后，再巡洋而回。总署现与英使议两国撤兵之法，尚未决裂。”[21](www.xing528.com)
可知李鸿章改变策略，是因为他突然认定，并未真到开战地步，一切都成了预做和战两手准备，更多的是搞一次规模更大、陆海协同的“建威销萌”。同一天李鸿章给叶志超的电报中同样强调了这一点：“总署正与英、倭议彼此撤兵，再商善后。”[22]
其次，李鸿章居然相信叶志超在牙山一带很有群众基础。他在7月20日（六月十八日）给总理衙门的电报中说：“南路韩民不服倭而信叶，当不至受困。将来若和议不成，北有平壤大队，南有叶军，合力前进，牵制得势。”[23]
再次，李鸿章还相信日军不会不宣而战地先发制人。他在20日给叶志超的电报中说得清楚：“日虽竭力预备战守，我不先与开仗，谅彼不动手，此万国公例，谁先开战即谁理诎，切记勿忘，汝勿性急。顷奉寄谕，亦密嘱此节。”[24]
从“顷奉寄谕，亦密嘱此节”一句来看，可知不只李鸿章迷信万国公法，光绪、军机处、总理衙门皆不例外，不然就不会形成相关上谕。这就等于设置了一个自我麻痹的虚假保险栓，自以为要双方达成共识后才能形成战争，完全忽视了日本先发制人的可能。
这几点因素的聚合，终于导致了李鸿章在最后关头的转向，形成了运兵船无护航，仅派出数艘军舰“往牙山海口外游巡”的新计划，拉开了丰岛海战的半边帷幕。
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