对于中国这样一个陆权文明古国而言，进行海军转型的难度无疑更大。
经过两次鸦片战争的挫败，清王朝官僚集团的主流已认识到，传统的一套水师、炮台制度已不堪再用。如丁日昌所论：“自海氛搆衅，中国水师无能御敌，是不独师船不及轮船、夹板，即沿海炮台，亦呆而无用。”[38]内阁学士梅启照也认识到，传统水师“以靖内匪则有余，以御外患则不足”。[39]
但是，如何创建一支新式海军？这个问题就不是这么容易解决的了。
如前文所述，相对于那些动辄唱道德高调的腐儒经生，李鸿章等实干派官员，业已敏锐地把握住现代海军武器的变革，但却始终未能更进一步地看清现代海军的全貌。
如江苏布政使丁日昌便以为但有三十余艘蒸汽炮舰，即足以捍卫海疆，甚至直接以“轮船水师”指代新式海军。[40]福州将军文煜、闽浙总督李鹤年、总理船政大臣沈葆桢亦仅知“水路之利，在轮船巨炮”。[41]总理衙门章京周家楣则唯知买船、造船、修船、筹饷。[42]两广总督张之洞则将海防、海军问题总结为：分地、购船、计费、筹款、定银、养船、修船、练将、船厂、炮台、枪械。他还乐观地认为：“期以一年半而铸枪炮厂成；两年而炮台备；三年而水师立；五年而水师大备。”[43]翰林院侍讲学士张佩纶虽认识到“旧船旧炮”导致中国战败，却不明白这不等于说有了新船新炮就能克敌制胜。[44]内阁学士梅启照一论“仿造铁甲船”，再论“速购铁甲船”，可谓只知买船、造船，全不知现代海军为何物。其他如直隶总督李鸿章、两江总督左宗棠、后来出任湖南巡抚的吴大澂，所见亦不出前述买船、造船、修船、筹饷的范围。[45]这就异口同声把海军问题简化为武器问题，又进而把武器问题简化为财政问题。
李鸿章虽能认识到“自泰西各国竞起争雄，陆兵以德为最精，水师以英为最盛”，但一说到精和盛的实质，就又绕回到“船坚炮利”、“治战舰、枪炮”。[46]他也知道：“西洋英、法水师，雄视欧洲。盖萃数十万人之心力，费数亿万之金钱，穷年累世而后得之，非一蹴可几也。惟德国海岸仅四千余里，同治九年胜法后，始创设海部，扩充海军，今已扬威域外。日本讲求水师二十余年，虽船只无多，西人咸称其规模确具，操练有法。”但一说到何以如此，就又退回到了“该两国皆以分年筹款，逐渐添船为经始根本，此西国一定办法”的皮相之谈上，[47]从而只能看到舰船与财政，而看不到海军与学说。
另一位中兴名臣左宗棠，临终前夕念念不忘的同样不外乎武器问题：
窃惟海防以船炮为先，船炮以自制为便，此一定不易之理也。……臣查西洋各国二十年前尚无铁舰，所有兵船与中国船政局现制相埒，即炮位药弹亦多前膛笨重之物。论其昔年兵力物力，本非能与我为难，孰料该夷逐渐讲求，日新月异，兵船铁甲厚至一尺有余，更以一、二尺厚之阴丁鲁泊如橡皮胶者贴衬其里，以故刚柔摩荡、坚韧异常。其后膛巨炮，全重能力，突过从前，上海制造局所译克虏伯炮准心法及兵船海岸炮位炮架图说，言之甚详。申报所载英国新造巨炮可受弹药一千余磅之重，能洞穿五尺余厚之铁甲，闻者莫不咋舌。而自泰西各国视之，亦寻常工作耳。该夷务修战具，不惜财力至于如此。[48]
其结论则为：开铁矿，增设船炮新厂，以改良武备。[49]
在这样一个狭促的基础上，李鸿章虽能看到新式枪炮和电报、铁路的重要性，却忽略了参谋总部制度、现代兵役制度及其背后的一整套现代陆战体系。同样的，他紧跟世界海军兵器的发展前沿信息，却始终不知道什么叫海军，自然更不可能拿出一套可行的海军发展规划。虽然在晚清官场上偶尔也有人论述到海军战区划分、海军教育、海军制度和海军基地等问题，但都很难形成认知的突破。
1. 战区划分及海军发展之总体规划
同治六年（1867），丁日昌便曾建议设立三大水师：[50]
1874年台湾危机后，丁日昌除将中洋水师改名为东洋水师外，其他并无变化。周家楣建议设立五支水师，每支水师下辖两艘铁甲舰、二千五百人。[51]中法战争后，清廷内部又出现了多种分区方案：[52]
所有这些建议，虽能立足东南海防进行针对性设计，但均大大低估了现代海军发展的财政消耗，完全脱离了当时中国的实际。至于左宗棠的建议，更是忽视了一个基本事实，即现代海军离不开专职军港及岸上设施的支持，按其设计，至少需要经营八个军港，亦非当时中国力所能及。
后来清廷在发展海军时，选择了李鸿章与穆图善的建议，而在发展上则尽量优先发展北洋海军，多少是一种务实的回应。但仍有过于分散资源的缺失。原因即在于，当时中国最大的威胁是俄罗斯与日本，均聚集在东北亚一隅。华东、华南地区不仅是列国通商地区，又是英国的势力范围，日俄均不敢随便将战火扩展到该区，实无发展区域海军的急迫性。倒不如集中精力，先在渤海地区经营一支水师、一个军港，再逐次向外扩充。
2. 海军制度(www.xing528.com)
左宗棠去世前还曾建议设立海军部，但对其权限的设定却拘泥于“选将练兵、筹饷、造船、制炮”。[53]有一段时间，清廷居然还将海军的管辖权归在外交部性质的总理衙门之下。中法战争后成立的总理海军衙门，既不是个海军军政机构，也不是个海军军令机构，主要负责人全部是兼职，更像是一个负责海军筹办的委员会和秘书处。此外，既然连陆军都没有引进参谋总部制度，更难以指望海军迈出这一步。积弊之下，晚清建设海军数十年，却始终处于既没有军政系统也没有军令系统的无脑无心状态。
而同样成军于中法战争后的北洋海军，虽然使用了海军的名称，且可以对外使用大清国海军的称呼，但在本质上仍只是一支舰队。且被置于直隶总督的管辖之下，与北洋陆军相并列，仍是一支半地方化的部队。其他如南洋、福建、广东三支水师，同样只能在传统的督抚制度下，分割在不同的总督辖区，变成高度地方化的军队，从而造成四大水师平时缺乏统一管理，战时缺乏统一指挥的扭曲结构，严重浪费了本就匮乏的国家资源。
现代兵役制度同样始终没有提上讨论的日程，到甲午战争爆发时，相比日本海军上万人的精干队伍，中国北洋海军则只有四千余人，完全没有预备役和后备役支持，形成了强烈的反差。
3. 海军教育
左宗棠在创建福州船政局时设立了船政学堂，该学堂分前后两堂，前堂以培养造船人才为主，后堂以培养驾驶人才为主。基本上没有超出船舶制造和船舶驾驶的范围。后来李鸿章在北洋辖区内建设的各类海军教育机构也大多如此。而且当时中国普遍以科举为正途出身，藐视新式教育，这就严重限制了海军教育的生源质量。学生入学之日，校方要和家长、学生签订保证学生绝不参加科举考试的契约。每逢科举考试之时，整个学堂就会如临大敌，全面戒严，并将所有学生集中起来作监督性管制，以防有人偷偷外出考试。不仅学生如此，对于那些没有“功名”或科场不利的老师，也要防止他们将过多的精力放在八股考试上。这种教育环境下培养出来的人员，不仅知识面狭隘，且严重缺乏职业尊严感，严重限制了海军的发展。
4. 基地建设
在基地建设问题上同样暴露了主事者缺乏规划和洞见。
从后勤的角度看，基地建设对现代海军意义极大，但清政府一度忙于买船，却从未想过船买来后如何驻泊又如何维修。在甲午战争爆发前，虽然建设了旅顺和威海卫两个基地，但只有旅顺具有战舰维修机能。
从管理的角度看，基地作为军舰母港，其防御及各类岸上设施的统合，都影响着舰队的战斗力。但是，清政府在发展海军时，始终没有围绕基地形成新的指挥管理机构。各地区的造船、修船机构、武器制造机构、岸上防御部队、岸上设施管理机构，最终都只向某个地方总督负责。而这个总督之下，只有一些传统文人组成的幕僚团，没有现代化的参谋机构，从而造成了一种极度低效的管理体制。
最后，从实战攻防的角度看，日本如欲对中国大陆采取攻势，无外乎北中南三线。北线即经朝鲜入东北，中线则侵略长江口，南线则经台湾谋取对闽粤地区的控制。由于受到前述外交原因的限制，日本不敢直接在中、南战线上扩张。故中日一战，必在黄—渤海沿岸地区。日本在这个方向上，又有四条攻击路线，一在朝鲜东海岸登陆，一在釜山登陆，一在朝鲜西海岸登陆，一在直隶平原附近登陆。这就凸显出辽东、山东和朝鲜三个半岛的重要性。清廷的上策仍在于建造环渤—黄海的铁路、电报网，同时进行以参谋总部革命为中心的陆军转型，逐步将朝鲜半岛整合进北洋防御圈。这就又绕回到了陆权复兴的老问题上。
中策则在于能立足旅顺、威海和仁川，发展新式海军，积极经营环黄海外三角防御。这样一支新式海军，就可逼迫日军采取第一节中提及的釜山方案和元山方案。如能更进一步经营釜山、对马，就可以将战火压到日本的家门口。再考虑到日本本土南北狭长的事实，如果中国海军能够控扼住对马海峡这个中央位置，日本海沿岸和太平洋沿岸的日本海军就将处于被分割的状态。
但实际中清廷选择的却是下策：放弃陆权复兴的机会，但又不经营仁川港，而是满足于大沽口、旅顺口和威海卫的环渤海内三角防御。这样一来，由于缺乏铁路网提供陆上快速机动，这个三角区之间的互相援助只能依赖海军，这就进一步加深了对海军的依赖。一旦这个杀手锏被对方规避或摧毁，则前述三点便处于无法互相支援的分割状态。同时，由于放弃了对仁川的控制和经营，又为日本突然袭夺仁川、汉城留下了攻击的漏洞。而一旦日本通过早期的突然袭击控制了仁川、汉城，就将对中国形成强大的区域拒止能力，并进而获得向中国本土展开攻击的优良据点。
清政府上下不仅缺乏经营海外基地的意识，同时也没有阻止日本获取相应基地的意识。对日本釜山租界的长期置若罔闻，以及默许日本军舰和列强军舰一样可以在和平时期自由进出朝鲜通商口岸的事实，都是绝佳的注脚。
唯一能抵消前述不利影响的机会出现在1882年到1885年之间。1882年7月23日，在朝鲜发生了壬午兵变，中国出于稳定藩属国稳定的目的出动北洋陆海军进行了干涉，不仅平息了叛乱，而且留下了三千人的兵力常驻汉城。由于日本当时并无力量将釜山港军事化，所以如果清军能逐步强化对汉城、仁川的控制，并将北洋海军的一部推进到仁川港，即可在战略态势上实现巨大逆转。对日本而言，这是难以接受的事实。故而，日本首先以这次兵变伤害了在朝日本人为由，压迫朝鲜签订了《济物浦条约》，得以在汉城驻扎一千人的兵力以保护外交官员和侨民。1884年12月4日，日本驻朝公使竹添进一郎，在未得到内阁批准的情况下，利用中法战争的机会在汉城策动了甲申政变，企图组建亲日派政府。此举被驻朝清军一举粉碎。但清廷不仅未能乘胜追击，反而顾虑到和法国的战争，急于和日本妥协。妥协的结果就是李鸿章和伊藤博文在1885年4月18日签订的《天津条约》。这个条约规定：两国军队同时从朝鲜撤离；两国均不再往朝鲜派遣军事顾问；日后两国如因故向朝鲜派兵时，需事先外交通知另一方。
对中国来说，这等于是放弃了此前的所得，且正式由中国承认了日本对朝鲜的出兵权。所有这一切，都将在甲午战争初期造成恶劣的影响。
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