范耀登
孙中山学说中，“政治”包含了“行政”。他说，“政治两字的意思，浅而言之，政就是众人之事，治就是管理，管理众人之事便是政治。”“什么是权呢，权就是力量，就是威势。……有行使命令的力量，有制服群伦的力量，就叫做权”；“有管理众人之事的力量，便是政权。”(1)又说，“政治之中，包含有两个力量，一个是政权，一个是治权。这两个力量，一个是管理政府的力量，一个是政府自身的力量。”(2)中国要建设一个强有力的高效率的万能政府，才能建设伟大事业。可见，他讲的“政治”包含了今日人们讲的“行政”，即对国家与社会公共事务的管理。可以说，行政管理思想是孙中山政治思想的一部分。
一、权能区分——解决人民与政府间的矛盾
恩格斯在《家庭、私有制和国家的起源》中考察国家起源、发展和现状时指出：国家就是“从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会脱离的力量”(3)，这种力量表现主要就是国家公共权力机关及其官吏。“官吏既然掌握着公共权力和征税权，他们就作为社会机关而驾于社会之上。……他们作为日益同社会脱离的权力的代表……享有特殊神圣和不可侵犯的地位。文明国家的一个最微不足道的警察，都拥有比氏族社会的全部机关加在一起还要大的‘权威’”(4)，人类历史表明，无论在什么阶段，人民大众，总是与国家（政府）产生着各种各样的矛盾。
作为一个政治家和思想家，孙中山对这种矛盾现象很早就有深刻认识。孙中山也说：“政治里面有两个潮流，一个是自由的潮流，一个是秩序的潮流。……两力平均，方能适当，此犹自由太过，则成为无政府；秩序太过，则成为专制。数千年的政治变更，不外夫这两个力量的冲动。”(5)人民要的是自由，政府要的是秩序，互相都有权利与义务。自由与秩序要界定合适的“度”。“度”合适，社会政治状态便较理想。“中国数千年来都是君主专制政体，这种政体，不是平等自由的国民所堪受的”，这种政体，“是恶劣政治的根本”，“照现在这样的政治论起来，就算是汉人为君主，也不能不革命”(6)。20世纪前后的西方，发达资本主义国家相继进入帝国主义时期，社会矛盾进一步激化，人民群众与政府机关的矛盾层出不穷。当时正在欧美旅行和考察的孙中山敏锐地发现，西方资本主义国家普遍存在着“人民对于政府总是有反抗态度”的客观事实，这就唤起了他的变革社会的愿望。孙中山郑重地指出要克服代议政体这种流弊，“如果仿效欧美，一定是办不通的”，“我们自己便应该想一种新方法来解决这个问题”。(7)于是，孙中山便将现实的阶级对立抽象为“物理学里头的离心力和向心力一样”的自然存在，并企图在这二者之间实现某种平衡：一方面消除“民权发达以后，人民便有反抗政府的态度，无论如何良善，皆不满意”的现象；另一方面又改变“有能的”政府总是“不主张民权”，甚至“本来反对民权”的现实，因而他奉献给人们的解决问题的“新办法”，就是“权”与“能”要分别的道理(8)。这是破天荒的发明。
为了使“权”与“能”必须分开的思想能够顺理成章，孙中山还试图在理论上予以说明和论证。他认为，“根据于个人天赋的聪明才力”，人类是由先知先觉、后知后觉和不知不觉三种人组成的。其中先知先觉者是发明家，后知后觉者是宣传家，因此他们都是有“能”的人；不知不觉者是实行家，他们只有“权”而没有“能”。这种对人类的“天赋”的所谓“分别”，是孙中山的唯心史观和天才论运用到国家领域的结果，是不科学的，但它实际上却被孙中山视为他的“权能区分”说的理论根据。
孙中山是这样解释“权能区分”的，“在我们的计划之中，想造成新的国家，是要把国家的政治大权，分开成两个。一个是政权，要把这个大权，完全交到人民的手内，要人民有充分的政权，可以直接去管理国事，这个政权，便是民权。一个是治权，要把这个大权，完全交到政府的机关之内，要政府有很大的力量，治理全国事务。这个治权，便是政府权。人民有了很充分的政权，管理政府的方法很完全，便不怕政府的力量太大，不能够管理”(9)。
具体内容上，政权即民权，即人民控制和管理政府的权。孙中山说：“何谓民权？即近来瑞士国所行之制，民有选举官吏之权，民有罢免官吏之权、民有创制法案之权、民有复决法案之权，此之谓四大民权也。”(10)又说：“人民有了这四个权，才算是充分的民权；能够实行这四个权，才算是彻底的直接民权。”(11)又说，民权便是人民去管理政治，人民掌握政权，人民当家作主，也就是四万万人做皇帝，治权就是行政权、立法权、司法权、考试权、监察权，它实际属于政府的治理功能。孙中山认为，只有用人民的四个政权来管理政府的五个治权，那才能算是一个真正完全的民权政治机关，人民和政府的力量才可以彼此平衡。孙中山之所以要进行这种权能区分，一方面是因为看到某些西方民主国家民权大为泛滥，“民权发达了以后，人民便有反抗政府的态度，无论如何良善，皆不满意。如果持这种态度，长此以往，不想办法来改变，政治上是很难望进步的。”(12)另一方面，他又看到一些新兴的民族国家，政府的权力太大，以至发展到压抑民权，流于专制。孙中山的良苦用心，便在于通过将政府和人民的权力权利划清，各自在法律许可范围内充分活动，维持两者之间的适当平衡，即最大限度地发挥民权的制衡作用，又能让政府功能有最为充分的发展空间，成为强有力的“万能政府”，促进政府行政管理的现代化，为人民谋幸福。
为此，孙中山画了一张图来说明。
在上图中，上面的部分为“政权”，就是人民管理政府的权。孙中山认为，在中央，这个“政权”应当由全国已经完全自治的县各选代表一人组成的国民大会行使，即国民大会对于中央政府官员有选举权和罢免权，对于中央法律有创制权和复决权；在地方，凡一完全自治之县，人民即有完全的直接民权，所谓“其国民有直接选举官员之权，有直接罢免官员之权，有直接创制法律之权，有直接复决法律之权”。在这里，我们可以看到，孙中山紧紧抓住了治国立政的两大关键：官吏和法律，其中选举权和罢免权是管理官吏的，即“选之在民，罢之亦在民”；创制权和复决权是管理法律的，即对符合人民利益的法律则创制之，对违背人民利益的法律则弃之。孙中山认为：人民有了以上的四大民权，就能“直接去管理国事”，“管理政治”，“管理政府”，使人民真正成为“政府的原动力”，使政府的工作“随时受人民指挥”。因而得出结论说：只有人民掌握和实行了管理官吏和法律的四大权利之后“才算是充分的民权”，“才算是彻底的直接民权”，才叫做“全民政治”和人民有权。(13)
可见，人民对于政府的态度，就好比工程师对于机器。人民有选举权，又有罢免权，不仅可以把国家机器开出去，还可以把国家机器拉回来。人民的这两个权，就是管理政府中一切官吏的，可以放出去，又可以调回来。国家除了官吏以外，其次便是法律，人民有了创制权，又有了复决权，就可以决定法律的兴废，过去人民没有选举、罢免、创制、复决四权，因此选举了官吏和议员之后，就无法过问，这种民权是间接民权，即所谓代议制政体。而现在是用人民的四权来管理政府的五个治权（即立法、行政、司法、考试、监察五权）。这样的政治机关，就可以保持人民与政府力量之间的彼此平衡，保证人民管理好政府。
那“民”有什么要求呢？即怎样“建设”人民自身呢？孙中山认为，第一、应该确立主人翁观念。“民国的主人翁为国民”。这种地位首先要有法律保障，要立法“使国民居于尊严之地位”，“国中之百官”“旨人民之公仆”，“旨系为民服务”。他比喻说，昔时天子最尊严，而今“国民者，民国之天子也”。(14)其次，用教育来陶冶，“养成共和国民”。他说，“共和政体，以教育为根基”，“教育普及则知识自然平等”，主张“注意于国民建设能力之养成”，“提倡有秩序之民气，维护社会之良惯。以养成共和国民之资格”，“享国民权利，尽国民义务……扫除做愚民百姓的故态”，“使世界公认我国国民为世界第一等国民”。(15)第二，养成自治能力。孙中山把建设共和国家和养成共和国民看作一个循序渐进的民主化过程，提出“革命程序三阶段”说，特别强调地方自治，“以县为自治单位，所以移官治于民治”，它“予革命政府以训练人民之时间”，“予人民以养成自治能力之时间”，“人民有县自治以为凭藉，则进而参与国事”。孙中山强调，“自治者，民国之基础也”。“今欲推行民治”，宜“萃全力于县自治”，“以养成人民参政之习惯，然后颁布宪法，悬之国门，庶共和无躐等之讥，民治有发扬之望。”(16)还专门写《民权初步》，进行民主程序和规则的宣传。第三、培养团结力、凝聚力。孙中山说，要“把四万万人都用革命主义集合起来，成一个大团体”(17)。“民权何由而发达？则从团结人心、纠合群力始”(18)，主张组织农民、工人、商人、学生，进行国民革命。总之，人民自身应该有很强的政治能力，才能做开动国家机器的政治“工程师”。
中国这样幅员广大，交通不便，铁路多未设，汽船多未通，山川阻隔；又缺乏民主传统，渺不知政治为何物，缺乏参政议政之能力与习惯；人口庞大（当时约4万万），素质参差不齐，直接民权实施起来困难重重，国情毕竟与瑞士那样的蕞尔小国有巨大差别。如何实施直接民主，这至今仍然是困扰我们的一个难题。但孙中山主张民有四权，实施直接民权，创造条件对政府直接实施管理，这是一种可贵的探索。
二、五权分立——建设高效万能政府
在权能区分的基础上，孙中山主张在“治权”范围内以“五权分立”来规划政府的组织结构。“五权”即立法权、行政权、司法权、考试权和监察权。根据五权分别设置五院：立法院、行政院、司法院、考试院和监察院。他认为西方资本主义国家实行立法、司法和行政三权分立的办法，对打破专制制度，保障人民的民主权力的确有不可磨灭的贡献，但在实际运用中，也生出不少的流弊，如议院和国会往往擅行立法权以挟制行政机关，成为“议院专制”，使行政机构不能正常运转，同时在官员的选拔任命上也存在不少弊端。因此，他提倡汲取中国传统政治的精华，于三权之外，再加上考试权和监察权，使五权之内能够很好地相互配合，“连成一个很好的完璧，造成一个五权分立的政府”，按照孙中山的设计，与“三权分立”强调权力间的制衡不同，五权分立着重强调权力间的分工与配合，五权之间固然要发挥分立的精神，以防止专权，更要发挥相辅相成的作用，使五权密切配合，相辅为用，为民众谋福利。(19)由于五权分立最重要的目标是建立“万能政府”（即高效政府），而政府的本质是行政功能，所以行政权在五权中是最为具体、最能代表政府行为的，因此，行政权在理论上应该成为五种治权的中心，其他四权应配合行政而发挥作用。孙中山说，“至于管理政府的人，便要付之有能的专门家”(20)。在五权分立的国家里，人民应该有权，政府应该有能。经过人民授权，放手让政府去办事。“政府的一动一静，人民随时都是可以指挥的。”“只要他们（指政府官吏）是有本领，忠心为国家做事，我们就应该把国家大权托付于他们，不限制他们的行动，事事由他们自由去做，然后国家才可以进步，进步才是很快。如果不然，事事都是要自己去做，或者是请了专门家，一举一动都要牵制他们，不许他们自由行动，国家还是难望进步。”(21)
这是孙中山“五权分立”理论的特色之一。总之，孙中山认为他所提倡的五权分立的政府是他的一大“发明”，是一种“破天荒的政体”，依靠“五权宪法”所建立的民主共和国将是最为理想和良善的政体，可以达到“完全无缺的治理”。这一构想反映了孙中山在设计未来民主共和国的蓝图时，即效法西方最好的民主制度模式，又试图避免在西方政治制度中已经出现了弊端的良好愿望。
为了进一步说明政府有能问题，孙中山在1921年的《五权宪法》一文中绘制了一个“治国机关图”：
孙中山对上图中的政府有能问题是这样解释的：中华民国政府机构采取五院制，其中立法权由各县人民选举产生的立法代表组成的立法院行使，行政权由各县人民投票选举产生的总统组成的行政院行使，司法、考试和监察三权分别由司法院，考试院和监察院行使。这三院之院长由总统提名经立法院同意后任命，但不对总统和立法院负责。上述五院都对国民大会负责。各院人员如有失职，由监察院向国民大会提出弹劾、罢免；国民大会代表，五院职员及全国各级官员，其资格由考试院确定之。其中，县自治和国民大会体现了人民有权的原则，正是这两项制度中，人民拥有四大民权，享有对地方事务和国家事务的权力，体现了真正的民权；以五权分立原则组织的政府，如果交给有能的专门家去管理，就能成为万能的政府，权能分治一方面体现在县自治实行直接民权，又体现在国民大会和政府的相互关系中。在这一方案中，县自治为基础，在县自治行使直接民权的前提下，由每县选举代表一人组成国民大会。国民大会受人民的控制，又对政府具有控制权。国民大会和政府形成了单向的从属关系，体现了主权在民的思想。
孙中山说，“人民是工程师，政府是机器。在一方面要政府的机器是万能，无论什么事都可以做。又在他一方面要人民的工程师也有大力量，可以管理万能的机器。”(22)孙中山进一步指出：只要政府掌握了以上立法，行政、司法、考试和监察五权，就可以产生无限的威力，替人民做事，就能够做很大的事业，就是“万能政府”。(23)
孙中山试图建设一个既有民主又有高效率的政府机关，这符合近代政府行政管理的发展趋势。进入20世纪以来，随着社会政治经济和科学技术特别是现代化大生产的发展，社会活动规模庞大，结构复杂，变化速度加快，社会公共事务日益庞大复杂，世界各国特别是发达国家的政府愈来愈重视政府组织的严密性和行政的高效率性，以保证完成国家机器所担负的各种行政任务。为了保证行政的高效率性，就必须集中最优秀的管理人才于政府机关。孙中山的“权能分开”正反映了这种趋势，即使从政府管理学的角度而言，“权能分开”说也是无可厚非的。因为在任何社会里，都需要有权威有效能的政府，都强调政府工作人员要由“专家们”来组成。古代中国传统就有“学而优则仕”和“贤人行政”的传统，近现代社会管理和建设中更是出现“专家治国”的趋向。难以设想，没有政治、经济和科技知识的人能当好政府官员。同样也不可思议，外行领导内行可以建立有权威、高效率的政府。事实已经证明，某鼎鼎大名的社会主义国家，政府机关公务员队伍素质不高，学历层次普遍偏低，1997年时中专及其以下学历的占公务员总数的56.1％，本科学历的占9.92％，研究生学历的占0.35％(24)。这样一支公务员队伍，也就难免出现“有法不依、执法不严、违法不究、重罪轻判、随意行政”等怪现象了。这样一支队伍，要它忠实、准确地理解和执行法律、法令、政策都困难。
这是客观存在着的政府管理工作的一般规律。而孙中山的“权能分开”、“五权宪法”学说不但主张选举或选择政治专门家掌握国家政治大权，在政府各职能部门，让具有业务专长的专家来担任，而且强调建立真正保障民权的“万能政府”这种闪烁着民主和科学色彩的政府管理思想，不能不说是在一定程度上正确地映现了政府管理工作的一般规律。至于“权能分开”说的消极性，除了孙中山不适当地夸大了“权”与“能”，“政权”与“治权”对立的一面之外，还表现为孙中山对“天赋的聪明才力”的差异看得过重，不懂得人的知识水平的差异主要决定于后天接受的教育程度和其他社会条件的作用力，不懂得劳动群众知识水平的低下是由于他们遭受了剥削阶级的沉重奴役和被剥削造成的。由于历史阶级的局限性，孙中山无法认识这些问题。
三、任贤使能——社会治乱安危的关键
孙中山认为，欧美民主历史表明，“后来发生许多事实，证明普通人民的确是没有知识、没有能力去行使充分的民权”(25)。政府行政管理是专门技术，必须任用有管理专长的人方能胜任。在革命取得胜利并建立民主政府以后，官员的选拔任用和考核就成了治国理政的关键。官吏的好坏，才德的有无，称职与否，这是直接关系到国家的前途命运以及人民民主权利能否正常行使和获得可靠保障的大问题。因此，政府官员必须经过精心挑选、严格考核和监督，这是他特别注重考试权、监察权并使之与其他三权平列的主观动因。为此，在人事行政制度方面，他提出两个重大建树，这是他对公务员管理制度一部外制的探索。同时主张向官员灌输“公仆”思想。
（一）建立考试选拔制度。
孙中山察觉到西方国家经过选举、委任两种途径选拔官吏的做法流弊很多。就选举而言，便受到诸如财产状况等许多限制。选举中作弊现象很严重，“那些略有口才的人，便去巴结国民，运动选举，那些学问思想高尚的人，反都因讷于口才，没有人去物色他。所以美国代表院中，往往有愚蠢无知的人夹杂在内，那历史实在可笑”。(26)至于委任又不可避免地发生“盲从滥举，任用私人的流弊”，并且常常导致政治局势不稳定，所谓“凡是委任官都是跟着大总统进退。美国共和党，民主党向来迭相兴废，遇着换了大统领，由内阁至邮政局长不下六七万人，同时俱换，所以美国政治腐败散漫，是各国所没有的”(27)，并且指出，“英国首先仿考选制，美国也渐取法”，但英、美的考选权都不是独立的。美国“只能用于下级官吏，并且考选之权仍然在行政部之下，虽少有补救也是不完全的。”(28)有鉴于此，孙中山认为只有限制被选举人的资格，才能避免这些流弊的产生。那么，如何限制被选举人的资格呢？孙中山指出，必须增加考选权，并使之独立：“中华民国宪法，必要设独立机关，专掌考选权。大小官吏必须考试，定了他的资格，无论那官吏是由选举的抑或由委任的，必须合格之人，方得有效。这法可以除却盲从滥举及任用私人的流弊。”(29)孙中山尤其强调考试权不能附属在行政部门，必须独立出来，任何人都不能干预和侵犯，才能真正发挥考试选拔人才的作用。所以组织国家机构时，除了立法、行政、司法部门外，还要专设一个考试部门，独立行使考试权。孙中山关于考试权的构想曾受到中国古代科举制的启迪，但他绝不是毫无批判地照搬古制。他指出：“在君主专制国中，黜陟人才悉凭君主一人的喜怒，所以虽讲资格，也是虚文。至社会共和的政体，这资格的法子正是合用。因为那官吏不是君主的私人是国民的公仆，必须十分称职，方可任用。”(30)这就划清了以人民主权为真精神的考试权与古代君主制下的科举考试制的界限。
孙中山谆谆教诲国人，“以后国家用人行政，凡是我们的公仆都要经过考试，不能乱用的，……因为没有考试的缘故，一班并不懂得政治的人，他也想去做官，弄得乌烟瘴气，人民怨恨。……没有考试，我们差不多就无所适从”(31)。弄不好就会出现人力车夫当选，博士落选的境地。孙中山的主观愿望是通过考试选定人民公仆的资格，在此基础上，经过选举和委任使真才辈出，群英荟萃，各行各业的专家进入国家机关，组成“万能”的政府，发挥和提高国家机器的效能，克服西方选举制和委任制的流弊。这是一种积极的方案，就是在今天，仍然有一定的积极意义。
（二）建立监察制度。
孙中山同时强调监察权的独立，所谓监察权，是专管监察弹劾之事。孙中山认为，就是经过严格考试，也仍然免不了有不称职的人员充任政府官吏。为了完善这个环节，他认为监察权及其独立是不可缺少的，它可以保证在政府官吏不称职时得到随时罢免。孙中山从西方议会制度中窥见由于议会掌握弹劾纠察权，结果造成“议会专制”的现象，“现在立宪各国，没有不是立法机关兼有监督的权限，那权限虽有强有弱，总是不能独立，因此生出无数弊病。比方美国纠察权归议院掌握，往往擅用此权，挟制行政机关，使他不得不俯首听命，由此常常造成议院专制”(32)。他并且指出，“议院专制”的结果是“政府无能”。孙中山进而分析说，从道理上来说，“裁判人民的（司法）机关已经独立，裁判官员的（监察）机关却仍在别的机关之下，这也是理论上说不过去的，故此这机关也要独立”(33)。所以，监察机关要独立。而独立的监察机关不仅要“监督议会”，同时“还要专门监督国家政治，以纠正其所犯错误，并解决今天共和政治的不足之处”(34)。
孙中山不但主张设立监察机构，而且强调监察权必须独立，其目的：一方面在于企图克服议会挟制行政机关的弊病，有效地调节国家机器；一方面在于防止社会的公仆变为人民的“主人”，造成一种廉洁奉公的、有行政效能的不可缺少的组织保障。
有一种说法认为，五权分立制只是在资产阶级民主制度的狰狞面目上涂上一层薄薄的胭脂，这种说法是可以再认识的。孙中山提出“五权宪法”，在立法权、行政权、司法权这三权的基础上加考试权、监察权独立，旨在创制出一个有别于“三权宪法”的政体模式，以便依据“德”、“才”标准解决中国建立的资产阶级共和国的官吏选拔、录用、考核、监察等问题，并期望把政权完全交到人民手中，真正做到民有、民治和民享。这是孙中山对弊病丛生的资产阶级“三权分立”制的怀疑，是对更加民主、合理的新的政权构成形式的探索。
（三）官吏是“国民公仆”。
“当官做老爷”，“当官发财”是中国封建社会的传统。一旦当了官，官员就将自己摆到了人民的对立面，耍威风、摆阔气，甚者在人民头上胡作非为。官场腐败、吏治贪婪，各种怪事，更是层出不穷。辛亥革命之后，许多革命党人丧失革命锐气，一味只知道贪图荣华富贵。孙中山有鉴及此，很重视向官员灌输“国民公仆”的思想。1906年即说将来民国的官吏是“国民公仆”。1924年《在陆军军官学校开学典礼的演讲》中，他向黄埔军校的学员们讲：“要做革命事业，是要从什么地方做起呢？就是要从自己的方寸之地做起，要把自己从前不好的思想、习惯和性质，象兽性、罪恶性和一切不仁不义的性质，都一概革除。”革命要先革心，“从今天起立一个志愿，一生一世，都不存在升官发财的心理，只知道做救国救民的事业”，“革命先烈的行为没有别的长处，就是不要身家性命，一心一意为国来奋斗”(35)。1912年初，孙中山即以国家元首——临时大总统之尊，亲自接见八旬平民老翁，体现了新时代的民主风范。他还说：“民国的人民都是国家的主人”，“把那些（管理政府的）专门家不要看作是很荣耀、很尊贵的总统、总长，只把他们当作是赶汽车的车夫，或者是当作看门的巡捕，或者是弄饭的厨子，或者是诊病的医生，或者是做屋的木匠，或者是做衣的裁缝，无论把他们看作是那一种的工人，都是可以。”(36)他们只不过是有专门管理才能的国民公仆而已，人民对他们，可以呼之即来，叱之即去。
（四）官吏都应该是“专门家”。
孙中山认为，“管理政府的人，便要付之于有能的专门家”(37)。这对于一切政府机关都不例外。这里讲的“专门家”不是说样样都要专门，而是说对自己负责主管的那个部门一定要专门。“练兵打仗便要用军事家，开办工厂便要用工程师，对于政治也知道要用专门家。”(38)
任用官员的时候，一定要大胆授权，信任他们，放手让他们干去，让他们充分发挥主观能动性。“到了现在的新时代，权与能是不能分开的，许多事情是一定要靠专门家的，是不能限制专门家的。”(39)他又比喻说，国家就是一辆大汽车，官吏就是驾驶的汽车夫，“驾驶汽车的车夫是有能而无权的，汽车的主人是无能而有权的，这个有权的主人便应该靠有能的专门家去代他驾驶汽车，民国的大事，也是一样的道理。国民是主人，就是有权的人，政府是专门家，就是有能的人。由于这个理由，所以民国的政府官吏，不管他们是大总统是内阁总理、各部总长，我们都可以把他们当作汽车夫。只要他们是有本领，忠心为国家做事，我们就应该把国家大权托付于他们，不限制他们的行动，事事由他们自由去做，然后国家才可以进步，进步才是很快，如果不然，事事都是要自己去做，或者是请了专门家，一举一动都要牵制他们，不许他们自由行动，国家还是难望进步。”(40)这反映了社会政治事务管理的现实，符合管理规律。社会公共事务纷繁复杂，千变万化，随机性大，管理者在法律法规授权范围内，应有相当权限灵活处置各种复杂问题。
四、中央与地方均权，实行地方自治
地方自治思想在近代是随着资产阶级民主思想传入中国的，曾经有过较大影响。自从清政府实施新政，进行宪政改革以来，“地方自治”曾一度在中国的政治生活中风行起来，一些新式知识分子在国内提倡、宣传，还受到某些地方实力派的支持。20世纪初，提倡“地方自治”的理论文章一度频频发表。孙中山认为，地方自治是新的共和国的基础，在早年发表的《革命方略》、1924年发表的《中国国民党第一次全国代表大会宣言》、《建国大纲》等著作中作了较系统的论述。其要点是：
（一）明确划分中央政府与地方政府权限。
现代化的国家，除了强有力的中央政府外，还须辅以与中央相辅相成的地方政府，以达到政令的贯通，国家的各项功能得到充分的发挥。清朝的覆灭，即与中央的无法驾驭地方，地方势力坐大不无关系。有鉴于此，孙中山主张：“中央与地方之权限，采均权主义”，即中央政府与地方政府在权限上有明确划分，既不使权力偏于中央，而变成中央集权；也不使权力偏向于地方，造成地方分权。基本原则是：“凡事务有全国一致之性质看，划归中央；有因地制宜之性质者，划归地方；不偏于中央集权或地方分权”(41)。
（二）实行地方自治，养成人民之政治参与能力及习惯。
为了实现均权主义的政治构想，在地方政府方面必须要有一套切实可行的制度，为此，孙中山倡行地方自治，他说：“立国根本，在于人民先有自治能力，所以地方自治为最重要之事，现应从一乡一区推而至于一县一省一国，国家才有希望”。(42)惟孙中山主张地方自治以县为基础，实行分县自治，因为根据中国的国情，县在面积、人口、资源、行政诸方面都比较便于推行自治，如果一县办有成效，他县必争先仿行；逐渐推广，由一县而推之各县，以至一省一国，民国就有了牢固的基础。在实施步骤上，孙中山则主张在军政、训政、宪政三时期中的训政时期完成地方自治，为宪政的实行打下基础。
在孙中山看来，循序渐进地推行地方自治，对于改良中国政治，有极重要的意义。
孙中山的地方自治思想与均权主义学说对中国近代史有很大影响。对北洋政府、蒋介石南京政府、甚至后来中国共产党也有重要影响。20世纪20年代初，中国兴起省宪运动。湘、浙、粤、川等省曾正式起草省宪（有的称“省自治法”），1923年曹锟主持的《中华民国宪法》，即有“国权”、“地方制度”专章，明确地方政府设置，划分中央政府与地方政府权限，准许地方制订省自治法、省单行法规。1930年10月的《中华民国约法草案》（《太原扩大会议草案》）、1946年12月的《中华民国宪法》等都有类似规定。1946年1月，中国共产党人在政治协商会议上提出的《和平建国纲领草案》中也提出“地方自治”要点5条，这些事实都足以显示近代地方自治理论的历史影响。
综上所述，孙中山行政管理思想内容极为丰富深刻，其中许多还能给今人启发。西方著名学者D.A.雷恩在《管理思想的演变》中曾说：“管理学者从历史上可以吸取许多经验教训，其中重要的一条就是把研究过去作为研究管理的入门”。学习孙中山行政管理思想，对当前中国行政管理的理论建设和实践建设，都有积极意义。(www.xing528.com)
（作者单位：汕头大学法学院）
【注释】
(1)《孙中山选集》人民出版社1981年第2版，第692－693页。
(2)《孙中山选集》，第791页。
(3)《马克思恩格斯选集》第4卷，人民出版社1972年版，第166页。
(4)《马克思恩格斯选集》第4卷，第167－168页。
(5)《孙中山选集》，第490页。
(6)《孙中山选集》，第82页。
(7)《孙中山选集》，第769页。
(8)《孙中山选集》，第766页。
(9)《孙中山选集》，第793页。
(10)《孙中山选集》，第384页。
(11)《孙中山选集》，第796页。
(12)《孙中山选集》，第766页。
(13)《孙中山全集》第7卷，第3页。
(14)《孙中山全集》第3卷，第324页；《孙中山集外集》，第280页；《孙中山选集》，第173页；《孙中山集外集》，第680页；《孙中山全集》第3卷，第323－324页。
(15)《孙中山集外集》，第76页；《孙中山集外集补编》，第17页；《孙中山全集》第7卷，第62页；《孙中山集外集》第339、50页。
(16)《孙中山全集》第3卷，第330页；《孙中山集外集》，第38页。
(17)《孙中山选集》，第723页。
(18)《孙中山选集》，第384页。
(19)《孙中山选集》，第485－498页。
(20)《孙中山选集》，第778页。
(21)《孙中山选集》，第801、776页。
(22)《孙中山选集》，第798页。
(23)《孙中山选集》，第801页。
(24)中国人民大学复印报刊资料《公共行政》2001年第3期，第55页。
(25)《孙中山选集》，第748－749页。
(26)《孙中山选集》，第87页。
(27)《孙中山选集》，第87页。
(28)《孙中山选集》，第88页。
(29)《孙中山选集》，第88页。
(30)《孙中山选集》，第88页。
(31)《孙中山选集》，第495页。
(32)《孙中山选集》，第88页。
(33)《孙中山选集》，第88－89页。
(34)《孙中山全集》，第1卷，第86页。
(35)《孙中山选集》，第918－919页。
(36)《孙中山选集》，第778页。
(37)《孙中山选集》，第778页。
(38)《孙中山选集》，第775页。
(39)《孙中山选集》，第775页。
(40)《孙中山选集》，第776页。
(41)《孙中山选集》，第596页。
(42)《孙中山选集》，第474页。
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