清末民初元首更替与权力解析：从皇帝到总统

从皇帝到总统：清末民初元首之更替与权力之解析

马小泉　崔跃峰

清末民初是中国政治发生现代转型的关键时期，而元首之更替则是这一转型的关键环节。这一时期，中国政治形态大体经历了由君主制到共和制、由专制政体到民主政体、由以皇帝为权力象征到以总统为权力象征的演进过程，其间又交会着向传统体制的复归和新旧权威的交争，集中反映了近代中国政治革新的特征和规律。本文拟从清末民初元首之递嬗过程，探讨国家政治形态的演进和政治权力的变异，以加深对中国早期政治现代化艰辛历程的理解。

本文使用两个基本概念，一是“元首”，即国家元首，指国家对内对外的最高代表和权力象征，具体指称晚清时期的“皇帝”和民国初年的“总统”。二是“权力”，即政治权力，指国家实施统治的强制力量，包括法律基础、组织形态及其运作方式等，具体体现于反映阶级构成的国体和权力构成的政体两个方向。本文的研究目的，在于着重认识近代政治革新中的两个关键问题，一是国家元首与法律基础的关系，一是专制政治传统与近代宪政建设的关系。

一、元首更替的政治背景

清末民初的政治形态，可以分为两种类型，一是晚清时期的君主制，一是民国初年的共和制。晚清时期的元首，历经道光、咸丰、同治、光绪、宣统五朝皇帝，其间又有光绪时期垂帘听政之慈禧太后和宣统时期辅佐幼帝之摄政王载沣相继主政。光绪中期以前的政治形态，大体维系秦汉以来两千多年的君主制而传承不变，表现为以小农自然经济为基础，以专制皇权为核心的中央集权体制。这种君权专制体制，在传统的政治生态环境中，不仅积极、有效地发挥过它的价值和功用，而且也是亚洲一些封建君主国家的“政治典范”⁽¹⁾。

然而，由于晚清内外环境的巨变，使得传统的政治体系和统治秩序面临前所未遇的严峻挑战，导致晚清政治形态每随内忧外患的加深而与时俱变。从19世纪60年代的“洋务运动”，到20世纪初年的“变法新政”，晚清政府为了适应新的国际环境，被迫对传统体制进行多次“治权”（行政制度）层面的调整，包括设立具有近代意义的中央行政机构和制定中央与地方官制改革方案。这些调整虽然无伤君主政治之宏旨，但却将封建君权专制政体打开缺口，使君主政治之根基发生裂变，开始偏离数千年固有的运行轨道，步上一个新的历程。

光绪后期尤其是宣统时期，虽有慈禧太后和摄政王载沣等封建保守势力的护权恋栈，但为了挽救垂危统治，清朝政府被迫开始对传统体制进行“政权”（权力属性）层面的改造，包括制定宪法大纲和设立中央与地方两级议会机构，试行新的有限君主制模式。

1904－1905年的日俄战争，是近代中国政治的一大转机。鉴于日胜俄败的严峻现实，朝野上下主张改革的人士普遍认为，中国非走日本之立宪道路则不足以挽救危亡。所以日俄战争之后，随着政治体系内外立宪力量的形成和立宪舆论的高涨，清廷被迫宣布预行立宪，颁布《钦定宪法大纲》，在中央设立资政院，在地方设立咨议局，试图出让部分权力以缓解上下和内外矛盾。但是这种虚与敷衍的“政权”改造同样不能适应急剧变化的政治危局，尤其不能满足以民族资产阶级为代表的新兴社会力量的利益要求。特别是以奕为首的“皇族内阁”的产生，更使国人对清廷的预备立宪顿失幻想。

1911年10月资产阶级革命党人发动武昌起义，各省纷纷脱离清廷而宣布独立。清廷于危亡之际又推出《宪法重大信条十九条》，再度削减君权，以汉族实力派袁世凯组织责任内阁，但是此举仍然未能挽回其灭亡的命运，晚清的有限君主制改革宣告失败。

辛亥首义胜利之后，资产阶级革命党人在南京设立临时政府，由各省都督府代表公举孙中山为临时大总统，黎元洪为临时副总统，中国政治形态开始由君主制向共和制过渡，秦汉以来长期沿用的“皇帝”名号被废除，代之以西方民主制度中的“总统”为国家元首。元首名号的改变，是中国政治近代化的一个重要标志，也是中国政治形态的一个重要转折。然而，民国初年政治失序，尽管传统政治权威的覆灭成为历史的必然，但新的政治权威即“总统”的地位却迟迟未能真正确立。

清帝承认共和，正式退出政治舞台之后，孙中山亦辞去临时大总统职务，1912年2月南京临时参议院选举袁世凯为临时大总统，黎元洪继任临时副总统。由于袁世凯武力专权，践踏民主，使民国大总统的元首形象和权力属性完全异变，不仅造成民国政治形态背离共和制的轨道而向传统专制体制复归，更将中国带入一个政治权力恶性嬗变的分散化、无序化时期，形成近代中国所特有的军政一体化政治模式。

袁世凯之后的历届大总统，由代表各种政治势力集团和各路军阀利益的黎元洪、冯国璋、徐世昌、曹锟等相继出任。他们极力效法袁氏武力弄权之术，或以总统制为招牌，或以内阁制为手段，展开激烈的权力争夺，致使民国政治呈现严重失序的态势。体现资产阶级民主主义意志的《中华民国临时约法》终被抛弃，象征着资产阶级政治参与和权力载体的国会也历尽风雨，终遭解散。直到1924年11月，段祺瑞以“临时执政”取代“总统”称号，民国以来资产阶级矢志以求的以民主政治为核心的政治权威最终形实俱失。

从晚清面临的政治态势分析，传统权威的覆灭是内外矛盾交相演化的必然结果。首先，新的经济因素的出现是促使专制皇权覆灭的根本原因。随着西方资本主义的入侵和商品经济的发展，传统的自然经济开始解体，经济结构和社会成分发生分化，官僚政治体系和地方士绅阶层已无法继续履行维护社会秩序的重任，专制皇权赖以依存的社会经济基础开始动摇。

其次，对君权思想的批判与离异是促使传统权威覆灭的又一因素。晚清政府所进行的政治改革，既不能挽救国家和民族的危亡，更不能保障人民的民主权利，专制皇权的合法性受到怀疑。随着西方民主思潮的传入，民权思想逐步战胜君权观念，传统的权威逐步失去其存在的思想基础。

其三，中央权力的削弱与流散是导致专制皇权覆灭的直接动因。其表现之一是权力的内散。晚清政府迫于危局在客观上造成的部分权力下移，由督抚分权导致地方实力派的坐大，成为削弱君权、促成集权政体分解的最主要原因。表现之二为权力的外流。随着西方资本主义的入侵，外国列强通过传统的官僚政治体系渗透到中国社会的方方面面，极大地影响着中央重大政策的制定和政治改革的进程。由此也决定了中国任何形式的政治变革，都不再仅仅表现为新旧因素的较量，同时还有中外因素的矛盾与制约。这种新旧、中外等多元政治因素的交错态势完全改变了中国传统社会的政治架构。使封建皇权失去了其原有的完整性与至尊性而摇摇欲坠。

促使旧权威覆灭的因素，同时又是影响新权威确立及其变异的动因。民国初年的政治形势对新权威的建立提出了更高的要求：它既要拥有强大的中央集权体制，以挽救民族的危亡，实现对社会秩序的重新构建，同时又要实行相应的分权体制，保障资产阶级的政治参与和民主权利。集权的要求决定了新权威的建立者必须具有强大的动员和支配社会资源的能力，民主的要求则决定了新权威的维护者只有在民主的合法性基础上才能建立真正的权威。

早在1906年同盟会创建时期，孙中山即参照西方民主政治的原理，特别是美国的三权分立体制，以此作为新建民主共和国的理想形式。他说：“今者由平民革命以建国民政府，凡为国民皆平等以有参政权。大总统由国民公举。议会以国民公举之议员构成之，制定中华民国宪法，人人共守。敢有帝制自为者，天下共击之！”⁽²⁾后来他又提出“五权宪法”作为民主共和国的法制基础。其目的是以法律作为权威与民主的媒介，既以法律确立权威，又以法律保障民主，通过权力分立实现权力监督与权力制约，打破专制政体下君主集权于一身的传统模式。

然而，民国初年新的政治权威的确立有如晚清时期旧的专制权威的维护一样，同样面临巨大的困难和障碍。首先，民国初年任何一个政治派别或军事集团，都无法同时满足新权威的建立所必需的两个条件。资产阶级内部的政治分野，使其在政体的选择上无法统一，因而难以形成强大的凝聚力和主控力去维护新生政权。封建军阀尽管势力强大，但其存续的根基决定了它不能直面“民主”这一在中国出现的新生事物，更无力维护国家的统一和主权的完整。这在客观上决定了新权威的建立尚需时日。其次，中国自然经济基础的滞后因素和传统政治文化的惯性制约，也对新权威的建立施以巨大的影响。在缺乏有效的权力制约机制的前提下，新政体下的掌权者难免会走向专制传统的复归。

二、元首更替的法律基础

中国传统的君权政治得以存续的理论命题有三：其一，君权政治是伦理型的“人治”政治，法由君出，宸衷独断，政治权力的运作完全以君主的意志为转移；其二，君权政治是集权政治，国家的最高权力集中于君主一人之手，不可分割，不可旁落；其三，君权政治是以自然主义的“君权神授”说为理论依据的“神意”政治，君权万世一系，至高无上，人民无权选择政府，更无权反对政府。这种建立于小农自然经济基础之上，以儒家文化为思想基础的君权政治，与以自由经济为基础的资产阶级民主政治完全不同，因而不能适应近代中国社会发展的需求。

清代最后五六年间，随着社会的变迁和政治的发展，传统专制政体向近代宪政体制的转型已成大势所趋。清廷鉴于内外环境的压力和官僚政治体系的固有局限，为了达到维护君权的目的，试图借立宪的形式寻求新的理论依据和法律基础。其于宣示预备立宪上谕中称：“时处今日，唯有及时详晰甄核，仿行宪政，大权统于朝廷，庶政公诸舆论，以立国家万年有道之基。”⁽³⁾清末的宪政改革，主要是以日本明治立宪政体为蓝本，中心议题便是制定宪法。

1908年8月，清廷正式颁定《钦定宪法大纲》。这是清朝政府为缓和革命风潮、敷衍人民的立宪要求而被迫作出的政治让步。《宪法大纲》仿照日本的钦定立宪主义精神，规定“统治根本，在于朝廷，宜使议院由宪法而生，不宜使宪法由议院而出，中国国体，自必用钦定宪法”。关于政体，规定“按君主立宪政体，君主有统治国家之大权，凡立法、行政、司法，皆归总揽，而以议院协赞立法，以政府辅弼行政，以法院遵律司法”⁽⁴⁾。可见，《钦定宪法大纲》是日本明治宪法的仿制。其政体形态为二元君主制：一、君主仍是国家政治权力的中心，总揽统治权，万世一系，神圣不可侵犯；二、议院对君权只起“协赞”和“辅弼”作用，君主有权召集和解散议院。

《钦定宪法大纲》颁布之后，不仅未能满足社会的改革要求，反而激起更大的立宪情绪。在资产阶级革命党人反清革命活动日趋激烈的形势下，资产阶级立宪党人的立宪请愿运动也更形高涨，最终迫使清廷于1911年11月再次宣布《宪法重大信条十九条》。“十九信条”在强调大清帝国皇统万世不易、皇帝神圣不可侵犯的同时，又规定皇帝之权以宪法所规定者为限，皇位继承顺序于宪法规定之；宪法由资政院起草议决，由皇帝颁布之；总理大臣由国会公举，皇帝任命，其他国务大臣由总理大臣推举，皇帝任命；皇族不得为总理大臣及其他国务大臣并各省行政长官；国会议决事项，由皇帝颁布之；不得以命令代法律，除紧急命令应特定条件外，以执行法律及法律所委任者为限。⁽⁵⁾由此可见，“十九信条”的政体设计已由日本式的二元君主制改为英国式的议会君主制：君主权力缩小，议会权力扩大；内阁由议会产生，并向议会负责；皇帝保有神圣地位，但已趋于虚君制。“十九信条”是清廷于覆亡之际被迫作出的再次让步，当时武昌起义已经爆发，满清王朝大势已去，清廷幻想以此平息革命，显然已无济于事。

为了规建新的民国政权，1911年12月各省都督府代表联合会通过了《中华民国临时政府组织大纲》，推举孙中山为临时大总统，这标志着民国新的政治权威“总统”地位的初步确立。《组织大纲》是草创于战火之中的民国第一部临时性成文宪法，规定实行美国式的总统共和制，并以三权分立原则确立了构成资产阶级民主共和制度的三大支柱——“宪法、国会、总统”。

总统制是近代西方共和制国家以总统为政府首脑的政权组织形式，总统既是国家元首，同时又是政府首脑，自负行政责任，掌握行政实权。总统由国民代表用直接或间接的办法定期选出，而不由立法机关国会产生。政府各部部长由总统任命，对总统负责，不对国会负责。总统应向国会报告工作，无权解散国会，但对国会通过的法案可以行使否决权。总统及内阁成员在违犯法律的情况下，受国会弹劾。

理论上的总统制是资产阶级三权分立原则的一种体现，立法、行政、司法三方面互相制衡，而总统显然居于政治权力的核心。根据这一原则，民国初年的《组织大纲》对大总统的权力作了如下规定：临时大总统、副总统由各省代表选举之；临时大总统有统治全国之权；临时大总统……任命国务员及外交专使，须得参议院之同意；临时大总统对于参议院议决事件，如不以为然，得于具报后十日内，声明理由，交令复议；参议院对于复议事件，如有到会参议员三分之二以上之同意，仍执前议时，应仍照前条办理。⁽⁶⁾

由皇权专制形态的君主制，发展到分权制衡基础上的总统制，是近代中国政治体制上的一大跨越。然而，由于资产阶级自身的软弱性和局限性，缺乏对军队和财政的主控能力，因而决定了南京临时政府虽然在名义上处于行政中枢地位，但在权力的具体运作上受到诸多因素的制约。虽然南京临时政府建立了“总统制”的民主共和政体，确立了总统的法律地位，可面对挽救民族危亡与实现民主宪政的时代要求，新的政治权威并非强而有力，《组织大纲》所规定的总统权力同实际相比有很大的差距。而且随着孙中山让位于袁世凯，其原本薄弱的法律基础又发生变化。

资产阶级革命党人为防袁世凯日后专权，于1912年3月制定了《中华民国临时约法》，规定国家政体形式改行责任内阁制，作为国家元首——总统处于“虚尊”地位。同时规定，“临时大总统、副总统，由参议院选举之”，“临时大总统代表临时政府，总揽政务，公布法律”；“国务总理及各总长，均称为国务员”，“国务员辅佐临时大总统负其责任”；“国务员于临时大总统提出法律案、公布法律及发布命令时，须副署之”，“国务员受参议院弹劾后，大总统应免其职，但得交参议院复议一次”。同时还规定，“临时大总统受参议院弹劾后，由最高法院审判官互选9人组织临时特别法庭审判之”。⁽⁷⁾

根据《临时约法》，在参议院、大总统、国务员三者的关系中，参议院拥有广泛的权力，国务员负有实际责任，而大总统的权力却受到诸多限制。这不仅体现了资产阶级的权力制衡思想，而且包含着孙中山等革命党人防袁专权的政治意图。但是，同西方典型的“责任内阁制”相比，《临时约法》还有两个特点，一是总统实际并不完全是“虚位元首”，而明文规定“总揽政务”；二是国务员对大总统有“副署”制度相牵制，但仍只是“辅佐”总统负其责任。这又决定了民国初年的内阁制具有同总统制一样的理论缺陷，因而难以真正实现。

《临时约法》的理论意义，在于新生的中国资产阶级试图利用宪法的力量，通过议会政治和政党政治等参与形式，实现资产阶级的民主共和国体制。政体形态由总统制向内阁制的转变，目的即在于将大总统袁世凯置于虚尊地位，将之纳入资产阶级所敷设的民主政治的轨道。“因人立法，盖有不得已之苦衷在也。”⁽⁸⁾

然而，幼稚的中国资产阶级没有认识到，在一个有着长久专制政治文化传统的国度里，资产阶级既然可以利用自己手中掌握的权力（主要是军事力量）选派代表，组成临时参议院，制定《临时约法》，那么，有着雄厚的军事实力并熟谙中国传统帝王之术的袁世凯，又岂能容其束缚自己的手脚。《临时约法》的产生条件和背景，就预示了其在中国的坎坷命运。在一定意义上说，法律基础的薄弱和法律自身的缺陷，是民国初年新的政治权威难以确立的重要因素。

三、民初总统权力的嬗变

民国初年总统权力是随着《临时政府组织大纲》的制定而初步确立的。当时资产阶级政治领袖们的本意是，既赋予总统足够的政治权力，使之卓有成效地处理国内外重大事务，又要防止它蜕变为暴政，侵犯人民的自由。三权分立、权力制衡是实现这一目标的重要手段。然而，随着民国初年政治局势急转直下和元首人事的迅速更替，总统权力发生了资产阶级虽有预见但却难以把握的变异。

民初总统权力的变异过程，也是权力与民主不断调适的过程。只有确立新的政治权威，才能统一国家主权，消除晚清以来形成的地方主义和分权倾向，实现政治的稳定和社会的有序运行；只有实行民主政治，才能弥补自君主专制权威覆灭后所造成的信仰迷失，并从制度上保障人民的生存和其他基本权利。传统势力既想建立自己的权威，又不愿正视民主；新兴资产阶级渴望实行民主，却无法提供有力保障。双方的矛盾和冲突推动着彼此之间关系的不断变化。

袁世凯当选民国大总统的职位以后，采取各种强力手段，肆意扩张大总统的权力，试图通过专制独裁政治确立个人权威，实现近代中国军政合一的独裁政治模式，并最终走向帝制的复归。此间大总统权力的扩张情况，在《中华民国宪法草案》和《中华民国约法》中得到了充分体现。

1913年4月中华民国国会正式召开，组成由国民党人占多数的宪法起草委员会，着手制定民国宪法。10月，《中华民国宪法草案》（又称《天坛宪草》）起草完成。《天坛宪草》仍然维持“责任内阁制”政体，但在总统权力的规定上有了很多明显的变化，这同袁世凯集团对国会施加的压力和影响有着直接的关系。

“天坛宪草”规定：其一，国会弹劾总统时，出席员数由《临时约法》规定的“五分四”降为“三分二”；表决员数由“四分三”降为“三分二”。其二，总统受弹劾，由前此规定最高法院组成特别法庭审判，改为由参议院审判。其三，明确规定“中华民国之行政权，由大总统以国务员之赞襄行之’，“大总统所发命令及其他关系国务之文书，非经国务员之副署，不生效力”。其四，规定“国务员赞襄大总统，对于众议院负责任”。⁽⁹⁾

“天坛宪草”使大总统的职权有所扩大，而且还获得了《临时约法》中没有规定的一些权力。具体表现在：一、大总统获得了令国会停会之权，“大总统得停止众议院或参议院之会议”。二、扩大了大总统任命官员之权，《临时约法》规定，所有国务员及驻外使节都必须取得议会同意，大总统才可任命，而“天坛宪草”只规定任命国务总理须经众议院同意。三、大总统有权解散国会，“大总统经参议院列席议员三分之二以上同意，得解散众议院”。

尽管如此，袁世凯对《天坛宪草》仍不满意。《天坛宪草》规定国会委员会在国会闭会期间对大总统有监督权，这令袁世凯引为心头之患。更让袁世凯不能容忍的是，《天坛宪草》规定实行责任内阁制，内阁“对于参议院负其责任”，而不对大总统负责。同时规定，大总统发布命令及其他有关国务文书，“非经国务员副署，不生效力”。对此，袁世凯一方面出兵镇压南方的国民党反袁力量，一方面公开缉捕国民党籍国会议员，致使宪法草案未能送交宪法会议审议，同时，袁世凯胁迫国会先行制定《大总统选举法》⁽¹⁰⁾，并依此法选其为正式大总统，进而又取消国民党籍议员资格，解散国会。为了使自己的权力合法化，袁世凯另组御用工具政治会议和约法会议，并于1914年5月炮制完成《中华民国约法》（亦称《新约法》），为其专制权威另立法统。(www.xing528.com)

《中华民国约法》根据袁世凯专制政治的需要而设计，完全背离了《中华民国临时约法》的民主主义精神。此将两个文件略作比照。

《临时约法》规定，中华民国以参议院、临时大总统、国务员、法院行使其统治权；“新约法”改为，大总统为国家之元首，总揽统治权。前者规定，参议院得自行集会、开会、闭会；后者改为，大总统召集立法院，宣告开会、停会、闭会，经参政院同意，可解散立法院。前者规定，临时大总统得制定官制官规，但须提交参议院议决；后者改为，大总统制定官制官规。前者规定，临时大总统任免文武职员，但任命国务员及外交大使公使须得参议院同意；后者改为，大总统任免文武职官。前者规定，临时大总统经参议院之同意，得宣战、嫡和及缔结条约；后者改为，大总统宣告开战、嫡和。前者规定，参议院对于复议事件仍执前议时，临时大总统应预公布施行；后者改为，立法院对于复议事件仍执前议，而大总统认为于内治外交有重大障碍时，经参政院同意得不公布之。前者规定，中华民国宪法由国会制定；后者改为，中华民国宪法草案由参政院审定，国民会议决定，国民会议由大总统召集并解散之。

由上可知，《新约法》对于政体设计有以下特点：一、特设“参政院”到代国会，作为总统的咨询机关，“参政院应大总统之咨询，审议重要政务”；二、议设“立法院”行使立法权，立法院未成立以前，以参政院代行其职权；三、废除责任内阁制，由大总统“总揽统制权”，并“对于人民之全体负责任”；四、大总统对立法院有控制权，规定“大总统召集立法院，宣告开会、停会、闭会”；五、宪法由参政院审定，国民会议决定，大总统公布。⁽¹¹⁾

问题的关键在于，上述参政院、立法院、国民会议之组织及其议员之产生，均由袁世凯一手操纵的约法会议议决，袁世凯对于这些机构有绝对的控制权。这就说明，《新约法》采取集权专制主义的手法，极大限度地扩大了总统的职权，尽可能地缩小了立法权和行政监督权。其所规划的政体形态，已不是一般意义上的总统共和制，更不是责任内阁制，而是集立法、行政、司法诸权于一身的总统独裁制，从而为袁世凯日后称帝铺平了道路。

接着，袁世凯又授意约法会议修订大总统选举法，于同年12月完成《修正大总统选举法》。修正后的大总统选举法，有三点至为关键：1.总统任期由5年改为10年，且连任不受限制；2.参政院有权作出总统连任的决议，无须再选；3.总统候选人由现任总统推荐3人，而无任何条件限制，既可推荐本人，亦可推荐子孙。⁽¹²⁾这样，依据《中华民国约法》和《修正大总统选举法》，袁世凯无论在形式上还是在事实上，都已成为专制独裁者。他不仅可以终身在职，而且可以传子传孙，世袭罔替。至此，民国政体形式上仍是共和制（任期制、选举制），实际上已向君主制（终身制、世袭制）复归。

袁世凯为了极大限度地扩张自己的权势，采取军事和行政的手段，将民国以来的约法、国会、内阁等民主形式破坏殆尽，国家政权体制逐步由资产阶级民主共和制向封建军阀专制体制倒退。进而，袁世凯“利令智昏”，迫不及待地利用一批攀权附势的武人政客，不惜冒天下之大不韪，于1915年12月悍然称帝，但其气数不长，终被国人所唾弃。

袁世凯的败亡说明，在中国已经步入以民主政治为旗帜的历史时期，任何新权威的建立，都不可偏离挽救民族危亡与实行民主宪政的轨道，任何武力专政的威权政治都必然遭到国人的反对而最终走向覆灭。可惜，反袁斗争并未完全实现孙中山铲除帝制的愿望。袁世凯死后，北洋派系分裂，大小军阀林立，再也没有一个像袁世凯那样能够统制各路诸侯的权威人物。鉴于民初两次帝制复辟（袁世凯复辟和张勋复辟）的最终结局，北洋军阀的各个派系在攫取中央政权之后，都不得不打起继承“法统”的旗号，以不负实际责任的总统来昭显政权的合法性。其后大总统的人选，多受军阀武力的制擎，军阀军事实力的消长，又导致大总统的频繁更替。作为民国象征的大总统，只不过成为平衡军阀派系斗争的“工具”而已。

四、元首更替与政治发展

清末民初元首之更替及其权力变异的历程说明，由旧的专制权威向新的民主权威过渡，饱含着传统和现代、专制和民主、战争与和平等一系列复杂因素的对抗和斗争。这一历程为我们展现了20世纪中国政治发展的主流和方向。

首先，权威重建和政治民主化是近代中国政治发展的主流。权威重建是民族生存与发展的需要对近代中国政治建设提出的基本要求。随着专制皇权的覆灭，辛亥革命后的中国迫切要求新权威的出现。亡国灭种的民族危机、四分五裂的国内政局、人民生活的动荡不安、新的资本主义因素在新的制度框架下和更广大的空间范围内的发展需求，客观上都要求出现一个强大的，至少是能够维护国家民族根本利益的权威。

政治民主化又是近代中国政治转型的基本方向。作为转型后的中央行政权力的一个主要方面，总统权力一经确立，就为20世纪中国政治的发展指明了方向。尽管总统权力在其后的发展中出现了向专制传统的复归和变异，但已不能抛弃“宪法、民意”这一民主政治的外衣，说明政治民主化已成为20世纪中国不可逆转的潮流。

既要进行权威重建，又要实现政治民主化，这在客观上就决定了中国任何新权威的建立，仅仅建立权威政治还不够，还必须具有强大的民主底蕴和现代气息。忽视民主宪政，缺乏民主精神，任何权威政治都不可避免地要走向专制传统的复归。这同中国政治现代化的历史趋势是相违背的，也是同中华民族实现伟大复兴的目标相背离的。

其次，权力是实现权威重建和政治民主化的根本保障。权力是权威的现实性基础，只有拥有强大的权力资源，才能顺利地实现权威的重建和政治的民主化。民初资产阶级正是因为缺乏强有力的权力保障，导致了其重建民主权威的努力以失败而告终。它向我们揭示了，中国要想实现政治稳定、经济发展、国家主权完整、社会资源有序运行，就必须拥有强有力的权力保障。这个权力必须是强大有效、能够积极主动地动员社会资源的；同时它又是独立自主、能够坚定不移地维护国家主权的。没有这一有效的保障，中国就无从挽救民族危亡，实现民族独立；就无法在实现现代化的道路上，积极有效地整合社会资源，打破旧传统，建立新制度。

最后，权力的制度化是实现权威重建和政治民主化的基本途径。只有实现权力的制度化，以制度化来约束权力，对能实现权力的相互监督与制约，既保证权力有效，又维护民主协调。然而，在近代中国，权力的制度化始终未能实现。

绝大多数国民民主政治意识的淡薄是未能实现权力制度化的一个主要原因。要实现权力的制度化，首先就要求参政者具有民主意识。而在近代中国，民主观念尽管广泛传播，但传统政治观念仍旧阴魂不散。政治观念上的滞后导致人们民主行为能力的普遍低下，权力的制度化也就失去了基本保证。

实力的缺乏是未能实现权力制度化的又一主要原因。要实现权力的制度化，就必须拥有充足的实力来保证。但近代中国社会的任何一元，都无法取得足以控制和调整社会资源的绝对优势，任何一元都不拥有使自己的政治主张转化为制度化的基本实力，因而实力对比的变化，导致制度建设的反复无常、变幻不定，其结果常常是以耗费大量的国家和社会资源为代价进行大规模的制度实验，因而不止是国家无以安定和发展，人民更是处在彷徨和困惑之中。

根据以上所述，我们似可得出以下两点理论认知。其一，关于国家元首与法律基础的关系。现代政治发展理论认为，传统政体一般表现为君主专制政治形态，现代政体一般表现为民主立宪政治形态，政治现代化的要素之一，即是“从传统政体向现代政体的运动过程”⁽¹³⁾。近代中国的政治体制的发展，无疑带有由传统形态向现代形态演变的趋向。清末民初所产生的几部宪法性质的文件，分别反应了不同时期国家政权体制的不同特征，也代表着历届国家元首的法律基础。其根本意义，在于标志着中国开始由以伦理为中轴的社会向以法治为中轴的社会转型。就连清朝统治者也不得不承认：“夫宪法者，国家之根本法也，为君民所共守，自天子以至庶人，皆当率循，不容逾越。”“宪法乃为国家不刊之大典”。⁽¹⁴⁾宪法本身在法理上的地位已经确立。民国建立以后，军阀、官僚、政客恃强弄权，但已无法否认宪法的地位，他们不得不转向争夺制宪权，伪造有利于己的法统。

但需指出的是，对于近代中国政治发展来说，制度只是一种外在的形式，它与实际政治运作之间有着很大的差距。宪法既为国家政治生活的根本准则，理应出于广大人民的意志，受到人民的维护和支持。然而清末民初决定国家元首地位的各类宪法文件，多半不是产生于真正的民意机关，而是在各种政治势力的影响下所制定，因此，宪法的地位不仅不能取决于民意，反而经常遭到各种政治或军事力量的摧残。近代中国政治体制的变革，最终并未建立起真正意义上的资产阶级民主共和体制。从另一角度而言，国家元首的地位和权力，固然需要完善的法律制度加以规定和规范，但更需要广大国民和社会的认同与支持。

其二，专制政治传统与近代宪政建设的关系。实现普遍参与的民主政治，首先要有相应的社会经济和文化基础。晚清以来，中国资本主义经济与文化虽有一定程度的发展，但从整体来说，中国仍处于前现代化的阶段，中国的经济基础、政治结构和文化心理中的现代因素，尚未达到实现资产阶级民主宪政应有的程度。相反，倒是传统社会积淀下来的各种惰性因素，构成了政治发展进程中的巨大障碍，束缚着中国政治的革新方向和前进步伐。

“政治现代化的核心问题是一个社会将固执于传统系统的政治领导转变为热心于彻底现代化的政治领导的过程”⁽¹⁵⁾。晚清统治集团虽然实行了有限的改革计划，但其根本目的是“旨在强化传统体制以顶住外来的压力而不是转变传统体制”⁽¹⁶⁾。这不仅表明清朝政府缺乏现代改革的意识和能力，而且说明传统的政治集团除非出于被迫，绝不会自动放弃既有的权力。辛亥革命是实现现代化领导权转变的必要手段。它的现代化意义在于结束了两千年的“朝代国家”形态，而代之以“民族国家”形态，为政治体制的创新提供了有利条件。可是由于辛亥革命没有成功的改革运动为先导，仍然缺乏相应的经济文化基础，它虽导致了传统政治体系的崩溃，却并不意味着现代化领导体制的建立。软弱的中国资产阶级在规建民国政权时，又过多地着眼于政体设计，如实行内阁制抑或总统制，实行中央集权还是地方分权；而对于国体构造，即由哪个阶级来掌握国家政权的问题，却缺乏应有的重视，以至于袁世凯窃权以后，民国政权逐渐转移到代表传统权威的保守力量手中。

以儒家为正宗的传统政治文化，不仅支配着历代封建统治阶级的观念和意识，而且浸透到社会的各个层面，影响着整个民族的价值选择和行为取向，成为阻碍中国政治乃至整个社会发展的文化心理障碍。加之近代中国的民族救亡任务始终是当务之急，民主政治的动员与启蒙工作未能得到充分展开，这种特殊的时代背景和文化氛围，使资产阶级的民主政治理想未能内化为广大社会民众的思想认同和行为追求，而只是成为少数思想家与政治家的一种空想，清末民初元首递嬗过程中产生的权力变异也就成为历史的必然。

（作者单位：河南大学）

【注释】

(1)［美］G.罗兹曼主编：《中国的现代化》，上海人民出版社1989年版，第60页。

(2)《孙中山全集》第1卷，中华书局1981年版，第297页。

(3)《宣示预备立宪先行厘定官制谕》，《清末筹备立宪档案史料》上册，第44页。

(4)光绪三十四年八月初二日《政治官报》。

(5)宣统三年九月二十四日《内阁官报》。

(6)《东方杂志》第8卷第11期。

(7)《临时政府公报》第35号。

(8)顾敦？：《中国议会史》，上海书店1991年版，第14页。

(9)《中华民国宪法史料》，近代中国史料从刊第88辑。

(10)《政府公报》1913年10月6日。

(11)《政府公报》1914年5月1日。

(12)《政府公报》1914年12月30日。

(13)［美］S.P.亨廷顿：《变革社会中的政治秩序》，华夏出版社1988年版，第35页。

(14)光绪三十四年八月初二日《政治官报》。

(15)［美］C.E.布莱克：《现代化的动力》，四川人民出版1988年版，第89页。

(16)［美］C.E.布莱克：《现代化的动力》，第167页。