辛亥革命影响下的浙江临时议会

辛亥革命时期的浙江省临时议会

沈晓敏

辛亥革命时期的浙江省是一个非袁世凯势力控制的省份。浙江省临时议会在全国各省中颇具特色，曾经发挥了积极的作用，其所通过的议决案数量众多，立意深远，体现了革命派的意志。同时，临时议会的作用忽大忽小，议员缺乏代表性，法案变动频繁，议决而不执行，议会政治一开始就没有走上正轨，或者说不能朝着良性方向发展，并且一直延续下来。浙江省临时议会的特征具有相当的普遍性。本文拟在前人研究的基础上，⁽¹⁾利用档案和报刊资料等，通过对浙江省临时议会的成立、议决案、作用及其局限等进行论述，力求在较为完整的个案研究的基础上，检讨和加深对辛亥革命时期地方临时议会历史的认识。

一

武昌起义爆发后，浙江的革命党人亟谋响应。陈其美亲自来杭，约集褚辅成、顾乃斌、朱瑞等密商光复事宜。决定军事进攻由军界的朱瑞、顾乃斌等负责，政治组织由褚辅成联络咨议局陈时夏、沈钧儒、张传保等设计筹备，负责草拟光复的通电、布告等。1911年11月5日凌晨，民军开始发难，几个小时内就攻下抚署，顺利地控制了省城。行动如此顺利，主要是军事上革命党军官的准备工作比较充分，政治上浙江咨议局内的革命党议员褚辅成、陈时夏等发挥了重要的作用，大部分议员同情革命，成功说服当道放下武器，对稳定秩序起到了重要的作用。

咨议局虽然为光复出了力，但作为民意机关的法律地位并没有为新政权所认可，未能像有些省份那样“直通车”过渡到临时议会，立宪派在新政权中也没有占据重要的实权位置，革命派牢牢地控制了局势。关于都督人选，褚辅成力排众议，竭力主张由“众望所归”的汤寿潜出任。无非是借此来稳定局势和争取绅商阶层的合作，绝没有将革命成果拱手相让之意。汤寿潜就任都督后，着手组建新政府，拟任命原咨议局议长陈黻宸为民政长，周承？为总司令，沈钧儒为交涉长，褚辅成为交通长，汪曼锋为巡警长。五人中有三人为咨议局议员，并且只有褚辅成为老同盟会员，周承？在光复前夕才加入同盟会。⁽²⁾革命派强烈反对这个名单，尤其不满意反对独立的陈黻宸出任民政长。汤寿潜只得改变原议，保留周承？任总司令，改任褚辅成为政事部长，庄菘甫为财政部长，陈汉第为民政部长，汤尔和为外交部长，傅修龄为交通部长，陈泉卿为总务部长，除政事部外，各部均设副部长。正副部长中，革命党人占三分之二以上，“咨议局人员概行摈弃”。⁽³⁾不久，军政府的机构作出重大调整，增设军政部（同盟会员顾乃斌任部长），保留财政部，把原来的民政、外交、交通、总务各部改为科，隶属于政事部，大大提高了褚辅成为首的政事部的地位和职权。都督变成类似虚位“元首”，名义上为最高长官，但总司令部、军政部负责军事，财政部掌握财政，政事部总揽民政、交通、外交、教育、实业，全权札委各属民事长，形成“军政、政事、财政三大部鼎峙一城，都督几同赘瘤”⁽⁴⁾。

革命派牢牢控制了军政大权，开始按照自己的政治理想和现实需要勾画政治蓝图，成立立法机关成为当务之急。

军政府成立当日即设参议会（亦作参议部）作为议事机关，⁽⁵⁾参议会的权力较大，“凡都督府事，事无巨细，均由参议部协商”。“所有军政大纲，皆由参议会议决，送都督府执行”。⁽⁶⁾但参议会并非经选举产生，人数太少，参议员多身兼行政官，实际上是一个集军事、行政、立法为一体的委员合议机关，不宜将其视为民意机关。

军政府不设民意机关，其布政措施缺乏监督，“舆论尤多物议”⁽⁷⁾。如《汉民日报》认为：“省垣办事，头绪万千，无所统一；未悉外府情状，发号施令往往难行；召集临时会议，所以急谋之也”。⁽⁸⁾参议会也建议召集临时议会。1911年11月21日，汤寿潜通令全省：“大事粗定，百端待举，非征集舆论，无以立施行之准，协好恶之公，”⁽⁹⁾要求各旧府属于12月10日以前速举代表四人到省组织临时议会。但因时间匆忙，11府实际选出的代表仅38人。⁽¹⁰⁾

从已知议员的情况来看，年龄最大者49岁，最小者24岁，平均年龄约36岁，较1909年咨议局议员的平均年龄约44岁为年轻。就学历来说，已知19人中，13人具有新式学历（10人留学日本，3人毕业于省内外的新式学堂，8人兼具传统功名），6人具有传统功名（4人为举人，1人为贡生，1人为生员）。未知学历的议员中，有2人曾为私立或公立法政学校教师，估计亦有较高的学历。就当选前的经历来说，有7人为咨议局议员或筹办处职员，有18人为光复会员或同盟会员（光复前或后加入不详），占已知议员的三分之二；有6人直接参与了各地的光复活动，其余为法政学校教师、劝学所总董或经营报刊业务。与咨议局时相比，议员中新式学历出身者所占比例大幅度上升，单具传统功名的议员减少，已没有进士出身的议员。临时议会最突出的特点是议员人数太少，革命派议员占据绝对优势，留学专习法政者不乏其人。⁽¹¹⁾

1911年12月10日，浙江省临时议会在杭州正式成立，选举莫永贞、张翅为正副议长，“会场秩序甚整，精神形式都比前清时咨议局不同”⁽¹²⁾。在正式开议前，临时议会紧急制定了《浙江省临时议会议会法》（以下简称《临时议会法》）及其附属法《议事细则》、《议员互选细则》、《旁听规则》等，以法律的形式来规定议会的召集、议事、解散、职权、旁听等重要事项，为自己制定了一个基本的“游戏规则”。浙江省临时议会在“戎马仓皇之际，雍容儒雅，形式完全”，确实为他省所少见。但这种正确的做法并不为各方所认可，有记者提醒临时议会“宜先实际而后形式，若急缓而缓急，则失临时会议之本意矣”⁽¹³⁾。这种急躁功利的社会舆论对日后的立法工作产生负面影响。

《临时议会法》是临时议会赖以存在的法律依据，它明确规定了“浙江省临时议会为本省临时立法机关”，与咨议局只是“备行政官厅咨询之机关”的法律地位已不能相提并论。临时议会对下列事项拥有议决权：1.本省根本法及其他法律；2.本省预算及决算；3.本省税法及公债；4.本省对外契约之缔结或继续；5.本省权利之存废事件；6.本省义务之担任或增加事件；7.本省法律上属于议会权限内之事件或都督交议事件；8.公断、和解本省县议会争执事件。其议事权限较咨议局大为增加。在议案的最后决定权方面，当咨议局与行政官厅意见相左时，督抚可令咨议局复议，如咨议局以法定多数仍执前议，督抚可将议案咨请资政院复核，以复核结果为最后结果，也即咨议局对议决案没有最后的决定权。临时议会的议决案，都督若有异议，可提请复议，若议会以法定多数仍执前议，都督须将议决案公布实施，议决案的最后决定权归诸议会。咨议局开会须由督抚召集，临时议会于法定时间自行召集。⁽¹⁴⁾

有了《临时议会法》等法律，议员们踌躇满志，先后于1911年12月，次年4月和11月召开了三届会议，积极规划浙江的政治蓝图。

二

浙江省临时议会是在特殊的历史条件下成立和运作的。其时，没有一个浙江军政府所认可的中央政府（1912年元旦始成立），没有一部根本大法（1912年3月11日始公布）或其他法律来规定国体、政体及更为具体的中央和地方的权力划分、省之地位、各级行政机构的设置、权限及官吏的考核任免等重大问题。在现实政治中，浙江是一个独立的省份，革命派控制了军政实权，临时议会行使立法机关的职能，将革命派的意志充分体现，把他们长期追求的民主共和理想付诸立法实践，尝试着在法律层面建立起一个民主自由的新浙江，但因求治心切，存在着许多不足。

临时议会首先制定了一部根本大法──《中华民国浙江省约法》（1912年1月22日公布，以下简称《浙江约法》），集中体现了革命派的理想。

《浙江约法》共分7章48条，明显取法美国宪法，强调立法、行政、司法三权分立，互相制约，追求地方分权的联邦政体，规定“中华民国浙江省人民以固有之区域组织军政府统治之”，“本军政府以都督及其任命之各部政务员与议会、法院三部构成之”。

都督由人民公举，任期三年，连任不得超过一次。都督是全省最高军政长官，对外代表全省，总揽政务，统率全省水陆军队，宣告戒严，向议会提出预决算等各种议案，公布执行议会的议决案。依法制定各种文武官制，任用全省各级官吏。政务委员由都督任命，承都督之命执行政务，发布命令。

“议会由人民选举议员组织之”，每年自行集合开会闭会，议决预决算、税法、公债及有关国库负担之契约，可以向都督提出陈请、质问书，如得出席议员三分之二以上同意，可以弹劾政务员，向中央参议院提出对都督的不信任书。

“法院以都督任用之法官组织之”，“法官独立审判，不受上级官厅之干涉”，法院审判除需秘密者外应公开审判。

《浙江约法》特别强调主权在民原则，特列“人民”一章，规定人民享有言论、出版、集会、结社、通讯、居住、信教等自由法权，其财产、住宅、身体不受非法侵犯，有权向国家机关呈请、诉讼，有选举被选举及参加各种任官考试的权力。⁽¹⁵⁾

《浙江约法》具备民主国家宪法的同等精神，与其他独立各省的类似法规相比较，有自己明显的特点，但也并非像有些学者认为的那样，其他各省“远没有其完备与具有民主精神”⁽¹⁶⁾。至少湖北省军政府制定的《中华民国鄂州临时约法草案》（以下简称《鄂州约法》）并不比《浙江约法》逊色，时间上要早于后者。《浙江约法》三分之二以上的条文照搬照抄了《鄂州约法》。如《鄂州约法》分总纲、人民、都督、政务委员、议会、法司、补则共7章60条，《浙江约法》为总纲、人民、都督、政务委员、议会、法院、附则共7章48款（《浙江约法》设章，章下设款不设条），在结构上几乎完全一样，但条文有所调整，内容也不完全一样。《浙江约法》缩小行政权，扩大立法权，增加司法审判独立权。如“都督”一章，删去了《鄂州约法》中“都督宣告大赦特赦减刑复权”；“议会”一章，增加了《鄂州约法》所没有的“议会得以出席议员三分之二以上，对于都督得提出不信任书于参议院”，降低了弹劾政务委员的难度；“法院”一章增加了“法官独立审判，不受上级官厅之干涉”；“附则”一章，用概括的方法增加了“本约法所定外之遗留权属于议会”⁽¹⁷⁾，大大增加了议会的权力。

在《浙江约法》三权分立原则的指导下，临时议会急切地希望把该法所确定的政治蓝图具体化，三届会议至少通过了129件议决案，涉及到政治、经济、社会生活的各个方面，具体如表一：

表一　　　　　浙江省临时议会三届会议议决案情况表

资料来源及说明：《浙江省临时议会议决案》、《中华民国元年浙江省第二次临时议会议决案》、《浙江临时议会第三次开会议决案》，其中第二届临时议会的议决案仅有上中编，缺下编。

行政方面，最要者如《浙江省都督选举法》，规定用复式选举的方法选举都督，列举了选举权、被选举权的积极资格和消极资格，特别规定现役海陆军人、现任行政司法官吏等不得拥有选举权和被选举权，实际上在为军民分治作准备。《浙江省各司官制》规定都督下辖四司：民政司、财政司、教育司、提法司，各司长向都督负责，在法定职权内发布指示训令。《浙江省地方官制》规定“全省地方设县，以原有之区域为准，旧府厅州一律称县”，各县设知事，管辖全县，执行法定事务，下设民政科、财政科、教育科，各科长承知事之命管理各科事务。⁽¹⁸⁾此外，《浙江省文官考试暂行法》、《浙江省职官等级表》、《浙江省官俸暂行法》等对各级官吏的选举、录用、考试、奖惩、等级及俸禄等作了规定。

立法方面，制定了省、县、城镇乡议会的有关法规。其中，《浙江省议会法》及其附属法《浙江省议会议员选举法》等是对《临时议会法》等法案的修正、补充和完善，使议员的选举方法更加合理，议会对行政官厅的监督权更具操作性。⁽¹⁹⁾如规定省议员选举“以复选举行之，初选举及复选举均以县为区域”，每三年举行一次。⁽²⁰⁾《修订县自治章程并县议会议员选举章程》沿用了清末同类法规，略加修改，规定了县自治的具体事宜和县议会议员的选举方法，以及县知事、参议会、县议会的法律地位和职权。⁽²¹⁾《浙江省修改城镇乡地方自治章程》规定了城镇乡自治的具体事宜和城镇乡议会议员的选举方法。⁽²²⁾

司法方面，议决通过了《浙江省法院编制法》、《浙江省修正新刑律施行法》、《浙江省行政审判院法》、《浙江省辩护士法》、《浙江省检证规则》等，规定浙江的司法制度实行三级三审制，三级法院为县法院、地方法院、省法院，诉讼分为民事诉讼、刑事诉讼、行政诉讼，法院的审理及判决除特别情况外，一律公开进行。三级法院分别附设县、地方及省检事厅，各级检事厅负责“实行搜查处分、提起公诉、实行公诉并监察判断之执行”，“应独立行使其职务”。⁽²³⁾确立检证原则，规定“凡审理案件非有确实证凭不得定案”，“凡犯案审理无确证者得下无罪或免诉之判决”。⁽²⁴⁾各法院院长由都督特任，法官须具备法定资格，经考试合格方得任用。确立律师辩护制度，规定刑事诉讼被告人有权获得辩护。

临时议会的议决案，不仅数目众多，而且范围广泛，为咨议局所望尘莫及。尤其是第一届会议，百废俱兴，万端待理，所讨论的议案多是重要的法律案，涉及行政、司法、立法方面的根本制度。到了第二、三届时，具体施政方面的议案才逐渐增多。财税类议案始终是议会首要关心的议题，每次会议都有大量的此类议决案。为了褒扬先烈，祠祀类的议案也不少，一方面是把原有满清名臣的栗主、专祠或销毁或改建，同时设立新的革命烈士或历史上的民族英雄的专祠、牌位，如秋瑾、张苍水祠等。⁽²⁵⁾此外，临时议会对浙江省的学制、高等教育、禁烟及交通水利等也作出了新的规定。

临时议会所设计的政治体制，浙江拥有很大的地方自主权，人民享有较多的自由法权，立法、行政、司法三权分立，互相制约。都督由人民公举，向议会和中央负责。立法机关拥有巨大的职权，足以监督、制衡官厅。各级官吏的录用、升迁、罢免等，均依法定程序进行；审判实行三级三审制，各级法院法官独立审判，不受他方之干涉。这种政治体制，反映了革命派长期追求的革命理想，具有重大的进步意义。

临时议会在全国尚未统一、各自为政的情况下，利用革命派掌权的大好时机，以极快的速度通过了大量法案，其立法活动具有明显的特点，也有许多不足之处，议案的施行因此受到影响。

首先，立法机关的主体地位与立法内容不相适应。临时议会作为一个地方立法机关，通过了许多事关全国性的根本制度的法律，实际上已对国体、政体、省制、官制等作出了规定，行使了国会的职能。此固然是出于巩固政权的需要，但拥有如此巨大的职权和广泛的议事权限，即使在联邦政体下的地方议会也是不具备的，与其本身的法律地位很不相称，临时议会所设计的体制，必将为日后的中央政府所不容，从而也决定了这些法律不可能得到真正施行的命运。

第二，立法者在立法过程中始终存在着矛盾的心态：既要追求理想，又要迁就现实，这种心态在议决案中得到了充分的体现。

一方面，临时议会要利用革命派掌握政权的机会把革命理想付诸立法实践，为今后的共和民主制度打下基础，造成许多法案存义过高，很难实施。如临时议会主张三权分立，却过分偏重立法权，把议会的职权规定得过分庞大，都督向议会负责，而议会自行召集，并不向都督负责，无人可以解散议会。这是对清末《咨议局章程》的矫枉过正。另一方面，为了巩固革命政权，照顾现实需要，因时立法，缺乏长远目光，未经认真讨论和深入研究就匆忙出台大量法案，造成许多问题：一是法律条文不够严密，如《浙江省统捐暂行法》没有规定起征数量，导致一些捐局强行向人民肩挑手拎的零星物品及为自用而购的物品征捐，弊端良多。二是法制不统一，对同一事情在不同的法律里作出不同的规定，如《浙江约法》和《议会法》对弹劾都督及其属官的法定条件就不尽一致。三是法律极不稳定，频繁修改，如第一届会议制定的法律，四个月后的第二届就有11件修正案，第三届也有9件。

第三，大量援用或修订实施清末的法律。现代立法工作越来越依赖于专门人才，临时议会38位议员不可能在短时间内制定出大量的法律，只得把清末咨议局、资政院及法律编修馆等所制定的法律重新搬出来，列举某些与现行政体相抵触的条文不能适用，其余暂时全部有效。这样的法律，占总数的三分之一以上。沿用旧政权的法律服务于新政权以济无法之穷，无可厚非，但因临时议会和军政府所援用的大多是税收征纳类法规，容易给人新旧政权换汤不换药的感觉，部分民众因而抵制法案。如临时议会议决重开地丁和统捐，遭到商民的强烈反对，认为军政府“以极短之时间，负复厘之恶名，失商民之信用”，“议会诸公即行议决，殊未从长计虑！”⁽²⁶⁾

三

临时议会存在期间，浙江和全国的形势都发生了巨大的变化。袁世凯上台后，力主中央集权，坚持地方政府和议会须受中央约束。在省内，军政府更换了三任都督，先后为汤寿潜、蒋尊簋、朱瑞。其间，临时议会三次集会，通过了大量法案，参与一些重大的政治活动，基本上发挥了立法机关的作用，但作用的大小和效果很不稳定，与都督人选和省内外政治形势密切相关。

汤寿潜任浙督的时间为1911年11月7日至次年1月15日，前后只有两月余。任职期间，清廷未覆，大敌当前，与临时议会在重大问题上立场一致。汤与袁世凯素有嫌隙，出任都督后，多次致电陈其美、黎元洪等，反对和谈，赞成用武力彻底推翻袁世凯内阁，“不妨与之决裂，因合词以布其罪于海内外，而遂以联军讨之”，主张出师北伐，“以攻为堵”。⁽²⁷⁾临时议会也非常重视北伐，在第一次会议上就表示：“北伐一层，万不可缓，满奴一日未除，汉民一日不安，如今之计，有进无退”。⁽²⁸⁾致电陈其美等：“袁世凯假和议缓兵机，勿听狡谋，速图北伐。”⁽²⁹⁾汤寿潜和临时议会都主张及时组建中央临时政府，临时议会还先后选举了代表浙江省的都督府代表和临时参议院议员。

汤寿潜当都督有名无实，力不从心，早有去意。褚辅成等设计诱杀已投降的旗营统带贵林，更使汤寿潜愤愤不平，决意辞职。临时议会开幕后不久，汤即以“垂老疲病，触事多暗，坐啸画诺，以至于今”为由，提出辞呈。⁽³⁰⁾临时议会经挽留不成，同意其辞职。

汤辞职后，新都督并非按照《浙江约法》和《浙江省都督选举法》规定的办法产生，但临时议会还是起到了重要作用。推选都督的选举会由各府代表（11人）、光复会员（6人）及参议部参议（5人）共22人组成，其中莫永贞等7人为临时议会议员，选举结果蒋尊簋以全票当选。⁽³¹⁾

蒋尊簋出任都督的时间为1912年1月16日至8月21日，前后约7个月，其间临时议会召开了第一、二届会议。双方有互相尊重、共同合作的一面，也有意见相左、矛盾冲突的地方。

浙江光复后，因蠲免钱粮、裁撤厘卡，新旧交替，各军政分府各自为政，财政状况趋于恶化。为了保证军政府的财政收入，临时议会配合立法，议决通过了浙江省《地丁征收法》、《统捐暂行法》、《捐换牙帖简章》、《典当捐税议决案》、《暂行不动产转移税法议决案》等，在注意减轻人民负担的同时，大大缓和了军政府的财政困难，也使税收征稽工作等“各依法案办理，财政一道，始渐渐稍有头绪”。⁽³²⁾

蒋尊簋有军界内留学日本的士官生派的支持，有一定的实力，上任后以统一全省政令为己任，急于改变都督无权、处处受制的现状，不可避免地与军政要人如褚辅成、王金发等发生冲突。临时议会要么发挥立法机关的作用，要么积极充当调停人，对维持局面和稳定形势起到了重要的作用。

蒋尊簋虽系同盟会员，但并不激进。当上都督后，虽不党袁，但不满于褚辅成为首的同盟会浙江支部和临时议会的牵掣。1912年4月，当全国就总统制与内阁制、中央集权与地方分权、军民分治等重大问题进行激烈争论时，蒋多次发表通电，支持总统制，赞成军民分治，地方首长应由中央任命，“对于中央负完全责任”⁽³³⁾。更多地与袁世凯保持一致。临时议会对蒋日益不满，在施政方面加强了监督和制约。

军政府因财政困难，未能兑现到期军用票。蒋尊簋请求中央政府拨款，中央无款可拨，同意浙省自借外债。军政府遂以盐课（后改为丝捐）作抵，向德国礼和洋行借款600万马克，其中200万马克用于购买克虏伯大炮（借款条件）。兑现军用票后剩余70万元，蒋尊簋将其拨作陆军退伍费等。⁽³⁴⁾事后，蒋才提请议会追认。临时议会非常不满，认为蒋尊簋“未经本会通过，外记中央政府委任之名，内增浙省人民负担之实，贵都督于立法本旨亦有误会之处。”议决此款专备兑现军用票，“兑现之外，须遵守预算案，不得任意挪移”。⁽³⁵⁾蒋尊簋只得照办。在用人行政方面，临时议会也顺应舆论的要求，提案弹劾蒋尊簋的亲信财政司签事虞廷恺。

与汤寿潜一样，蒋尊簋不能从根本上改变都督无权的处境，处处受到牵制，不安于位。朱瑞北伐率师返浙后，不久就升为军长，地位与都督平行。蒋更加不安，遂于1912年7月向袁世凯提出辞职。其时，国会内外正就省制问题进行激烈的争执，都督应由中央任命的意见占了上风。临时议会曾建议由蔡元培督浙，但此时浙省内外的政治气候已经大变，临时议会对都督人选早已没有置喙余地。袁世凯直接任命朱瑞为浙江都督，临时议会并无反对之表示。朱瑞却再三向袁世凯请辞，提出“浙事掣肘”的三大理由，除财政困难和政见标异外，特别提出“临时议会仓促召集，抵触支吾，势难折中”。⁽³⁶⁾

朱瑞上台后，临时议会一直没有集会。11月8日，举行了第三届临时议会的开幕式。不但朱瑞本人没有按例出席开幕式，手下的官员也在议会的电催下姗姗到会，影响恶劣。⁽³⁷⁾朱瑞不大尊重临时议会，其施政措施很少主动向临时议会征询意见、接受监督，他的权力不断扩张。临时议会的议决案《县自治章程》规定县议会有权议决县地方岁出入，朱瑞却以行政命令的形式公布《县税分配章程》，指定县税的用途及分配比例，实际上侵越了县议会的法定权力，“以命令变更法律”，无视临时议会议决案。⁽³⁸⁾朱瑞对外向袁世凯献媚顺从，附和袁氏的主张，在重大问题上与议员们政见不合。在省内大规模调整军政人员，损害了议员们的切身利益。临时议会议员多兼任各种军政职务，朱瑞以议员不能兼任官吏为各国议会法之“精理”，一心想撤销议员的兼职，议员们竭力为自己辩解：“参政乃人民权利，除司法人员受法院编制法限制外，非有法律无可剥夺。”⁽³⁹⁾但今非昔比，临时议会已无力对抗朱瑞，明显处于弱势地位，难有作为。这是因为：一是朱瑞的实力要明显强于他的两位前任，外有袁世凯的扶植，内有军队的支持。二是全国形势已发生了重大的变化，浙江军政府的体制和临时议会的法律地位及职权必然有所改变，临时议会赖以存在的基本法律与中央已颁法令多有抵触。正式省议会的选举已经开始，临时议会的使命已基本完成，其解散无可避免。

此外，临时议会在禁烟、赈灾、减轻人民负担方面也发挥了重要的作用。

四

临时议会在一年左右的时间内，利用革命派掌握政权的大好时机，按照三权分立的原则，制定了约法、议会法、官制法、法院编制法、民法、刑法、破产律、商律等大量重要的基本法律，规划浙江的政治体制，力图使各级政权的建立有法可依，政治、经济、社会生活等各方面有法可循，对巩固革命成果和稳定社会秩序等起到了重要的作用。它所制定的许多法律，对以后的浙江政治产生了一定的影响。有些法律一直被正式省议会所沿用和参考，临时议会的法律地位和议事权限，一直为正式省议会所怀念和追求。但作为过渡时期的地方民意机关，临时议会本身也存在着许多问题。(www.xing528.com)

首先，临时议会的法律地位和职权模糊不清。在全国没有一个浙江所承认的中央政府、国会和宪法的特殊情况下，临时议会议决通过了《浙江约法》和《临时议会法》，对地方政府及地方议会的法律地位、职权及产生方法等作出了规定，使军政府和议会的运作有法可依。《临时约法》颁布后，《浙江约法》依法已属无效，但国会迟迟未能制定有关地方议会的法律，浙江临时议会仍根据《临时议会法》进行运作，实际职权却远没有该法所规定的那么大，故实际上是既适用又不适用《临时议会法》。正是由于法律地位和职权模糊不清，导致其不能很稳定地发挥立法机关的作用，监督官厅的力度时强时弱，受各种因素的制约。

其次，临时议会议员的代表性不足。临时议会成立时，“大事粗定，百端待举”，若经全省选举产生，“选举手续繁重，时日急促，势有勿及”，军政府通令各府公推四人赴省组织临时议会，具体方法是“由军政分府及府县民事长召集旧有团体开会推举”。⁽⁴⁰⁾政事部告之“以简单之法行之”，各府多不认真进行。嘉兴、湖州、绍兴、处州每府只选出3名议员，温州府只选出2名议员，11府总共才选出38名议员，人数实在太少。又因时间仓促，当选议员多是在省城的人员临时拼凑，并非真正经选举产生。杭州府干脆以“旧有咨议局议员原属各县人民所选出”为由，从咨议局议员中挑选四人，⁽⁴¹⁾就算完成了任务。推选议员如此随意和缺乏透明度，符合革命派的利益，可以利用掌权的机会让革命党人进入议会，控制立法机关，实现自己的政治理想。如原咨议局议长陈黻宸因革命派反对当不成民政长，回家乡温州组织民国新政社，企图在政治上有所活动，政事部长褚辅成下令解散该社，说陈黻宸“光复前告密民军有据”，不能享受“结社集会自由”，“务令此等结党之私人，不得于政治上稍有活动之能力”。⁽⁴²⁾只准革命派活动，不准其他人活动。临时议会革命性有余，社会各阶层利益要求的代表性不足。

第三，临时议会议员大量兼任军政职务，遭来许多物议。临时议会议员中多有“首义元勋”，第一届闭幕后，议员们纷纷化为官吏，兼任行政、司法、军队等职务。临时议会自己制定的《浙江省议会法》规定官吏、法官及军人等不能兼任议员，但这是为正式议会准备的，适用于临时议会的《临时议会法》并没有规定议员不能兼任官吏。临时议会因此为自己辩护：“文明各国官吏亦有时可以兼充议员，且现在系临时议会，不受法律上之拘束。”此辩解在法理上尚算站得住脚，但要求于人而自己却率先不遵守，并且不允许担任官吏的议员主动辞去议员席位或所兼官职，备受各方指责。临时议会开会时经常出现这样的场面：当讨论议案涉及到某议员所在官厅时，该议员就从议员席移坐到政务员席上，不参与表决。⁽⁴³⁾实为各国议会历史所不多见。

浙江临时议会的历史虽然短暂，它的成功和不足给人许多启示，很多方面已预示着正式省议会和国会即将面临的问题和困难，如果不妥善解决，地方议会便无法稳定有序地运作：一是中央与地方的关系应固定化和法制化，既保证国家的统一和中央的权威，又不损害地方的积极性和正当权益。二是立法与行政的关系应建立在稳定的法制基础上，不能依赖某个行政长官是否尊重议会和有无实力，否则，一旦碰上强势行政长官，立法机关的作用便难以体现。三是议员应有广泛的代表性才能反映社会各阶层的利益要求，操控选举和议会固然能得益于一时，但议会脱离社会大众，就会成为无源之水，无根之木，不能从根本上保障议会的法律地位和职权。四是官、民、议会的法制观念应加强和完善，不仅要解决有法可依，更应该做到有法必依。

（作者单位：广东公安高等专科学校法律系）

【注释】

(1)主要有李国祁《辛亥革命后至二次革命期间闽浙两省之议会政治》（载《中国近代现代史论集》第十九编，台北1987年版），该文以《民立报》为主要材料，对临时议会129件议案仅提及一件。另有陶水木《论辛亥革命时期的浙江军政府》（杭州大学硕士论文）有所涉及。

(2)《杭州光复记（一）》，1911年11月8日《申报》。沈钧儒在光复后才加入光复会。

(3)《杭州光复后进行种种》，1911年11月10日《申报》。《申报》并没有把革命党议员褚辅成计算在内。

(4)《都督统一政权之滥觞》，1911年12月6日《申报》。

(5)参议会共有12位参议，绝大多数是革命党人，分别为张恭、吴思豫、顾乃斌、庄菘甫、黄元秀、陶成章、蒋著卿、朱炯裳、庄辛墅、周淡游、张浩、方鸿声。

(6)《杭州光复记（二）》，1911年11月9日《申报》；黄元秀：《辛亥浙江光复记》，《辛亥革命浙江史料选辑》，浙江人民出版社1981年，第519页。

(7)《新浙江缔造种种》，1911年11月15日《申报》。

(8)《时评》，1911年12月12日《汉民日报》。

(9)《组织临时议会》，1911年11月23日《申报》。

(10)杭州府：范耀雯、祝震、徐光溥、章；嘉兴府：沈纯常、周珏、金燮；湖州府：莫永贞、俞玉书、李培锷；宁波府：赵家艺、章述？、范贤方、余名铨；绍兴府：章济时、赵镜年、陈燮枢；台州府：许企谦、王瑞棠、王荦、张翅；金华府：金兆蒳、蔡汝霖、傅琳、祝谏；衢州府：劳锦魁、詹凤藻、李直、詹麟来；严州府：王韧、邵瑞彭、叶吉銮、盛天禄；温州府：殷汝骊、许遷、处州府：包芝洲、李平、项华辅。《临时议会议员一览表》，1911年12月24日《民立报》。笔者据其他资料对个别议员姓名作了订正。

(11)笔者据有关传记、方志、文史资料等统计，见拙著《处常与应变：民国时期的浙江省议会（1912－1926）》（中山大学博士学位论文）。

(12)《临时会纪事》，1911年12月15日《汉民日报》。

(13)《时评》，1911年12月12日《汉民日报》。

(14)《浙江省临时议会议会法》，《浙江省临时议会议决案》第1－2页。

(15)《中华民国浙江省约法》，《浙江省临时议会议决案》，第28－30页。

(16)李国祁：《辛亥革命后至二次革命期间闽浙两省之议会政治》，《中国近现代史论集》第十九编，第648页。

(17)《中华民国鄂州临时约法草案》（1911年10月28日－11月13日），《湖北军政府文献资料汇编》，武汉大学出版社1986年版，第42－44页。

(18)《浙江省都督选举法》、《各司官制议决案》、《浙江省地方官制》，《浙江省临时议会议决案》第32－33页、36页、38－40页。

(19)《中华民国浙江省议会法议决案》，《浙江军政府公报》第7－8册，法令，1912年2月4日、5日。

(20)《浙江省议会议员选举法议决案》，《浙江军政府公报》第8册，法令，1912年2月5日。

(21)《修订县自治章程议决案》、《县议会议员选举章程议决案》，《浙江军政府公报》第5－7册，法令，1912年2月2日、3日、4日。

(22)《浙江省修改城镇乡地方自治章程》，《中华民国元年浙江省第二次临时议会议决案》上编，第75－76页。

(23)《法院编制法议决案》，《浙江军政府公报》第3册，法令，1912年1月24日。

(24)《检证规则议决案》，《浙江军政府公报》第4册，法令，1912年2月1日。

(25)《改定祠祀议决案》，《浙江军政府公报》第4册，法令，1912年2月7日。

(26)《宁波士民反对浙省统捐议案呈都督书》，《辛亥革命浙江史料选辑》第546页。

(27)《致程德全》、《致黎元洪》，萧山市政协编《汤寿潜史料专辑》1983年版，第711、713页。

(28)《新浙江纪事》，1911年12月17日《申报》。

(29)《浙议会致陈其美》，《辛亥革命在上海史料选辑》，上海人民出版社1966年版，第272页。

(30)《致省议会》，《汤寿潜史料专辑》，第714－715页。

(31)1912年1月13日《民立报》，转引李国祁《中国近代现代史论集》第十九编，第670页。

(32)《浙江都督兼民政长朱瑞关于设立浙省审计机关暨编选地方岁出入预算情形文》，中国历史第二档案馆，1913年1月18日。

(33)《杭州蒋都督请军民分治均由中央委任管辖电》，《临时公报》1912年4月23日，电报类，第166页。

(34)《追认缔结外债契约案》，《中华民国元年浙江省第二次临时议会议决案》中编，第27页。

(35)《浙议会对于借款之政见》，1912年7月3日《申报》。

(36)《朱都督辞职之决心》，1912年8月3日《申报》。

(37)《浙省临时议会第三幕》，1912年11月10日《申报》。

(38)《都督朱令财政司准临时议会咨复县税分配章程既非以命令变更法律自可无庸取消文》，《浙江公报》第306册，命令，1912年12月15日。

(39)《浙议长与都督争议法理》，1912年11月1日《申报》。

(40)《组织临时议会》，1911年12月1日《申报》。

(41)《杭垣现象种种》，1911年12月10日《申报》。

(42)《解散私党》、《新政社之交涉》，1912年1月26日、2月9日《申报》。

(43)《浙省临时议会第二幕》，1912年4月3日《申报》。