渤海古国的政体与等级制详解

第二节　渤海古国的政体与等级制

大彝震曾参与大仁秀时期的渤海“中兴”的国势活动，特别是在厘定府州，统一建置方面别有贡献。为了进一步加强渤海国对诸部以及国内臣民的控制，大彝震模拟唐制，增设了强有力的军事与行政机构，使渤海王国统治系统日臻完善。

一、渤海古国的中央行政体制

大彝震在先王大仁秀建制的基础上，首先在渤海国全境建立起了庞大复杂的中央行政体制。共“地有五京，十五府、六十二州”。当然这不是大彝震的独创，而是几乎完全照搬于唐王朝的“三省六部制”。除了称谓有所变化外，其余全部抄袭唐制。《新唐书·渤海传》对渤海国的中央王权设置的有大致完整的记录：

俗谓王曰“可毒夫”，曰“圣王”，曰“基下”。其命为“教”。王之父曰“老王”，母为“太妃”，妻为“贵妃”，长子曰“副王”，诸子曰“王子”。官有宣诏省，左相、左平章事、侍中、左常侍、谏议居之。中台省，右相、右平章事、内史、诏诰舍人居之。政堂省，大内相一人，居左右相上；左右司政各一，居左右平章事之下，以比仆射；左、右允比二丞。左六司，忠、仁、义部各一卿，居司政下，支司爵、仓、膳部，部有郎中、员外；右六司，智、礼、信部，支司戎、计、水部，卿、郎准左：以比六官。中正台，大中正一，比御史大夫，居司政下；少正一。又有殿中寺、宗属寺，有大令。文籍院有监。令、监皆有少。太常、司宾、大农寺，寺有卿。司藏、司膳寺，寺有令、丞。胄子监有监长。巷伯局有常侍等官。其武员有左右猛贲、熊卫、罴卫，南左右卫，北左右卫，各大将军一、将军一。大抵宪象中国制度如此。以品为秩，三秩以上服紫，牙笏、金鱼。五秩以上服绯，牙笏、银鱼。六秩、七秩浅绯衣，八秩绿衣，皆木笏。^[6]

由以上记载可知，渤海国最高统治者是受唐朝册封的国王，有着至高无上的权力，其颁发的命令仿唐制，但不称为“诏、敕”，而是称为“教”。臣子称其为“圣王”或“基下”，比照于唐朝的“圣主、陛下”之称略有所别。民众称其为“可毒夫”（靺鞨语意为“管理者”）。从字面上讲，该称谓在中原文化中决非善意，但渤海少数民族是源于靺鞨，虽在大彝震时期汉化程度已然很高，但仍然保留一些靺鞨语言文字，“可毒夫”只是音译而已。这从另一个侧面表明，渤海对中原文化的理解还是有一定的误差的。渤海国国王仿照唐王朝从大仁秀开始实行了嫡长子的世袭制，父死子继，兄死弟及。渤海王室要员的称谓主要有老王（国王之父）、太妃（国王之母）、贵妃（国王之妻）、王子（国王之子，长子称为副王，其余各子称为王子）、公主（国王之女，如贞惠公主墓志、贞孝公主墓志等皆已出土，进而验证了公主这一称谓的存在）等皆仿自于唐王朝。

渤海国既是唐朝中央行政体制统辖下的“忽汗州”，又是唐册封的蕃属国，历史上曾受幽州都督府和营州平卢军节度使、平卢淄青节度使管辖，渤海国都曾经有他们的长驻机构。此外唐朝也曾直接向渤海国派遣使者或官员行使监督权力。这些使节和派驻官员位居国王、王室成员之下，而居百官之上，成为渤海政治体制中的特例。

渤海的中央行政机构模仿唐制设置了三省、六部、一台、七寺、一院、一监、一局，以这些行政机构统管国家大事。三省分别是政堂省、宣诏省和中台省。这三个省相当于唐王朝的门下省、尚书省和中书省。

宣诏省与唐制的门下省相仿，是渤海国王处理政务的最高权力机构之一。宣诏省的主要任务是安排国王的日常工作，布置和安排各种重大的礼仪活动，并负责来自全国各地的各种咨询事宜。官位设置有左相，下有平章事一人，侍中一人。另有常侍，是誎议之官。该省官员与政堂省大内相、中台省右相共同审议国家大事，并做出决议昭告天下。左相之称源自于唐高宗时期的对侍中的称谓。平章政事亦源于唐朝门下平章事的简称。侍中相当于唐朝的门下侍郎之职。左常侍为唐王朝左散骑常侍之简称，谏议为唐朝谏议大夫之简称。左散骑常侍和谏议大夫是唐王朝皇帝的侍从兼顾问，对皇帝的言论可以直接进谏干预。

政堂省是中央行政策令的中心执行机构，负责执行君王的一切命令，是渤海国的最高国家事务行政机关，其职责相当于唐朝的尚书省。政堂省的长官称为大内相（一人），左右相各一人，大内相统管全局，位于左右相之上。同时置左右司政各一人，其下再设左右允各一人，相当于唐朝的左右丞，分管左右六司，左六司为忠、仁、义三部，各设一卿，居于司政统领之下，主要有管理官员、仓库和膳食等部门的职能，部中再设置了郎中、员外郞等具体职位；右六司分智、礼、信三部，分管兵将、策划和水利等部门。此外，还有孔目等僚属。

中台省，相当于唐的中书省，其负责人叫右相，设有平章事一人，内史一人，另有诏诰舍人诸官。中台省的任务是代替国王拟定各种指示和命令，起草重要文件，也是协助国王处理政务的最高权力机构之一，相当于唐王朝时期所设的中书省，主要负责起草政令，审议朝廷制定的重大决策。中台省的右相之称主要源于唐朝中书令称为右相的传统。副职有二人，称右平章事和内史。平章为唐门下右平章政事之简称，职位相当于唐王朝的中书侍郎，二者皆统归右相直接管辖。主要僚属有诏诰舍人等，相当于唐朝中书舍人之称，其职责主要是起草诏诰，记载国王的起居言行诸事，类似于清代记录皇帝起居注的官员。

政堂省下辖的六部分别是忠、仁、义、智、礼、信部，相当于唐朝的吏、户、礼、兵、刑、工六部。每个部下辖二司，共有12个司。忠部，比之于唐朝的吏部，居六部之首。其主要职责是负责朝廷内外官吏的选授、封勋爵、考核政绩等事务。设有卿一人为首要官员，相当于唐朝的尚书。副职为少卿一人，可比于唐朝的侍郎衔。属司有两个，一个是正司——忠部，负责人是郎中，员外郎有若干人以辅佐郎中；另一个是支司——爵部，负责人亦称郎中，兼设员外郎若干人以辅助郎中。仁部，比之于唐朝的户部，主要掌管土地、钱粮、贡赋，是国家最高的财政机构。长官称为卿，副职称少卿共一人，属司亦有两个：一为正司——仁部，设郎中一人，员外郎若干人；二为支司——仓部，也设长官郎中一人，员外郎若干。义部，相当于唐朝的礼部，主要掌管祭祀、仪礼、地方朝贡等事务，设长官卿一人，副职少卿一人，下辖两司，义部为正司，设郎中主管一人，员外郎若干。膳部为支司，设郎中一人主事，另设员外郎若干以佐之。智部，比照于唐朝的兵部，是国家最高的军事行政机关，其主要职能是掌管朝中武官任免、将士选征、军队调遣、军需供应、军事机要等重要事务。长官也称为卿，副职一人称为少卿，也辖有两个司。智部为正司，戎部为支司，各设主事郎中一人，中外郎若干人。礼部与唐朝的刑部相对应，主要掌管法律、刑法、监狱和审复等职能，是国家最高的司法机构。设主事长官卿一人，少卿一人，下辖礼部（正司）和计部（支司）二司，各设主事郎中一名，员外郎若干名。信部，相当于唐朝的工部，主管国家的交通、水利、农耕、山林、建筑等事务，居六部之末。设长官卿一人，辖二司，信部为正司，设郎中一名主事，员外郎若干辅佐之。水部为支司，官职设置同于正司，郎中主事，员外郎若干名协助郎中办事。渤海国中央政府官员的设置几乎完全仿照唐王朝的官员设置程序，唐朝六部分为三行，吏部和兵部为前行，户部和刑部为中行，礼部和工部是后行，每个行设置4个司，以本行为正司，其余为子司，渤海仿照唐制于各部之中设置了正司和支司。

除了三省六部之外，渤海国还有一台七寺一院一监一局。

一台是中正台（相当于唐的御史台），居司政下，其职能相当于唐朝的御史台，掌管刑法典章，纠正百司之罪错。是渤海国最高的监察纪检机关，负责查纳文武百官贪污受贿失职渎职之罪，同时监督刑罚，受理诉讼弹劾，整顿纲纪诸事。中正台长官称为大中正，官职位于政堂省左右司政之下，副职一人，称为少正，相当于唐朝的御史中丞。

一院是文籍院（相当于唐朝的国子监），掌管儒学训导诸事，是渤海国最高的中央教育机构。文籍院仿唐朝的秘书省而设，主要负责管理渤海国的国书典籍、金石书法，协助撰修重要著述、天文历法、碑铭祭文诸事。长官称为监，副职称少监，主要僚属有令、少令、述作郎等文职。

一监是称为胄子监，仿照唐朝的国子监而设，其主要职能是管理全国的教育机构。负责对贵族子弟进行教育、考试等诸务。长官称为胄子监，相当于唐朝的国子监祭酒，副职称为长，相当于唐朝司业职。

一局是巷伯局（相当于唐的内侍省），类似于唐朝的内侍省，主要掌管王室后宫之命令传达、警卫保护和生活服侍等职，专用宦官，设常侍，唐称监。巷伯一词来源于诗经，《诗经·巷伯篇序》“巷伯奄官，亦称寺人”。巷伯局的设立，说明渤海国的封建王室的服务体系已经相当完备，后宫服侍人员中以宦官为主，说明王宫嫔妃已有相当数量，渤海国的强盛和富有可见一斑。

渤海国的七寺分别为宗属寺、殿中寺、太常寺、司藏寺、司宾寺、大农寺、司膳寺。分而述之如下：

殿中寺，掌管服侍国王宫廷生活。相当于唐朝殿中省的职能，主要负责国王的衣食起居等日常生活及仪仗步辇等出行事务。长官称大令，副职为少令；

宗属寺，掌管王族事务。相当于唐朝的宗正寺，其主要职能是主管王族属籍问题、主持王室纲纪等事务。长官称为大令，副职称少令，分别相当于唐朝的卿和少卿；

太常寺，掌管礼仪祭祀。与唐朝同名同职能，主要掌管礼仪祭祀等事务，设卿一人主事；

司宾寺，其职能与唐的鸿胪寺相同，主要管理王室的婚丧嫁娶等礼仪之事以及负责接待朝贡使节和外宾等事务。

太农寺，掌管全国仓储、营田事宜。相当于唐朝的司农寺，设长官卿一人；司藏寺，相当于唐朝之太府寺，主管财货、廩藏、贸易事宜，设令一人，丞一人

司膳寺，掌管宫廷的酒醴、膳食等。司膳寺相当于唐朝的光禄寺，掌管宫廷的酒宴、膳食，设令一人为主事官员，设丞一人为副职帮助令处理寺中事务。

除此之外，渤海国还可能设有三师三公制度。三师三公职能、性质有些相似于今天的人大机构。不同的是那时的“人大”根本没有人民代表，而只是几个封疆大吏在起作用。三师是指太师、太傅、太保；三公是指太尉、司徒、司空。三师三公是由国家最有威望、贡献最大、最有知识的人担任。否则，这个职位宁可空缺。国王对于三师三公不以臣下对待，而是视为老师。三师三公虽然位居高位，但没有实权，他们主要的职责就是检查监督各个部门的工作，防止不正之风和腐败现象出现，并帮助国王处理朝政，时时提醒国王少犯错误或不犯错误。公元927年，契丹灭掉了渤海国，将其属地改称为东丹国，以渤海司徒大素贤为左次相。可见，渤海国当时设有“司徒”一职，由此可推渤海国曾设置了“三公”制，即太尉、司徒、司空。唐王朝也曾设置了三师（太师、太傅和太保）和三公。这些职称名义上是辅佐国王，处理国内外一切政要，无所不统，实际上并无实职，只有荣誉称号罢了。渤海国所置的三公是实职还是虚职尚不可考，但从其原有的三省六部制的官阶职责看，三公更可能是荣誉官衔。

二、渤海国的官阶等级制

从《新唐书》的记载可见，渤海国的官员从服饰上就能分出高低贵贱来，这一点也是照搬唐王朝的官服等级制度，唯一不同的是颜色和所佩饰物有了区别。渤海国官员皆“以品为秩，三秩以上服紫，牙笏、金鱼。五秩以上服绯，牙笏、银鱼。六秩、七秩浅绯衣，八秩绿衣，皆木笏”。意思是说渤海国的官员按官品的高低而分发俸禄，品阶秩位大体上分为9秩、18阶。各级官员以品第高下为差，官品不同，服饰和朝具上最能体现，三品以上的身着紫色的官服，擎象牙制朝笏，佩戴金质的鱼饰品；五品以上的官员着大红色官服，执象牙朝笏，佩戴银制鱼饰品，六品和七品官员着浅红色的官服，八品着绿色的官服，皆执木制的朝笏。根据现有资料统计，渤海官有紫绶大夫（相当于唐金紫光禄大夫）、青绶大夫（比之唐银青光禄大夫）、庭谏大夫（相当于唐制朝请大夫）、匡谏大夫（唐制通议大夫）、英绪大夫（相当于唐制朝请大夫）；武散官有辅国大将军（唐制同名）、慰军大将军（唐制冠军大将军、慰军）、上镇将军（堪比唐怀化大将军）以及与唐制完全同名的云麾将军、归德将军、忠武将军和宁远将军。在渤海国的中央统治机构中任要职，获散位及封爵较多的是“高、张、杨、窦、乌、李”家族集团，百姓称之为“右姓贵族”。他们凭借祖先所立下的赫赫战功，依裙带关系和姻缘关系与朝中身居要职的官员结成联盟，长期保持着仅次于大氏王族的垄断地位。渤海国重要的三省六部多数是由这些右姓贵族长期把持的。

渤海国虽然几乎照搬了唐王朝的中央行政体制，但也有其自身的特点。其一，唐王朝的三省之中，中书省负责决策，门下省负责审议，尚书省负责执行，三省之间互相擎肘，皇帝主掌大权，既有三省的互相制约以使政令趋近公正，同时又能集中统一，使大权不至旁落。渤海的三省，大权主要集中在政堂省，宣诏省和中台省的职能则被削弱了。其二，渤海国设六部，名为忠、仁、义、智、礼、信，是以儒学的政治思想和伦理道德为准绳来约束各部，虽然其实际职能与名称并无直接关系，但以这些儒学纲常来警示各部官员，也反映了渤海国对封建伦理纲常的重视程度。其三，唐朝的三省六部制下辖24司，属下官员众多，分工明确，各司其职，而渤海国的六部下辖仅有12个司，官员较少，主要说明渤海国的疆域小，事务相对也比较少。

三、渤海国的地方行政体制

渤海国地方政权并没有完全模仿和照搬唐制，而是在中央政权之下结合地方实际情况做到了层层衔接、各司其职，一定程度上说明渤海国政府的行政能力已经达到了较高的封建化水平。

渤海的地方建制，体现了这一循序渐进之途。集权型中央行政体系建立完毕后，地方行政因地域广袤，人才难觅，到8世纪时尚未形成系统。据初来渤海国的一些日本游历者所记：“（渤海）无州县馆驿，处处有村里，皆靺鞨部落……皆以土人为村长，大村曰都督，次曰刺史，其下，百姓皆曰首领。”意思是日本游历者看到渤海当时并无州县之分，也无驿馆可供行人休整，极目所见，都是靺鞨的村屯聚落……各村都是由当地土著人担任村长，大村长叫都督，小村长叫刺史，其下的部落头目皆被称为头领。由此可见，当时的渤海地方建制尚处于原始的部落首领制时代。

伴随着政治、经济和军事实力的综合增长，渤海国的中央政权日益稳定，渤海国王开始逐步推行地方政体的全面改制。具体而言，渤海国的地方行政体系是随着中央行政体制的逐渐完备而循序渐进地向前推进的，直至建国120年余以后的大彝震时期，才仿照唐制在全国建立起了五京十五府六十二州的行政区划，此外还设有郢、铜、涑三个独奏州（直隶州，相当于今天的直辖市。涑州近今松花江，在今吉林市附近，铜州在今天的哈尔巴岭一带的山区），州下设置有一百多个县，渤海国组成了府辖州，州管县的递进式的三级地方行政系统。府的长官为都督，州设刺史，县置县丞。渤海国的地方行政机构也是仿照唐朝的道、府、州、县的地方行政制度设置的。

唐朝于公元757年所设的西京（凤翔府）、南京（成都府）、中京（京兆府）、东京（洛阳府）、北京（太原府），从地理方位上的命名可见，唐的五京设置应该源于我国古代的五行思想。唐设置五京后的第5年，大钦茂就被唐册封为国王，平素仰慕唐文化的大钦茂很快就将唐的五京制在自己的国土上付诸实践。渤海国的五京基本上是仿照唐例，按地理方位而设，分别是上京龙泉府、中京显德府、东京龙原府、南京南海府、西京鸭渌府。事实上，渤海国的京不同于唐王朝的京都，大都市繁荣之地，在渤海国，京和府是同一级别的建制，府是渤海地方最高行政机构，其长官称都督，统领全府军政事务。

经过考古学者和专家的考证，现已基本还原出了渤海国京兆府大致的地理位置。上京龙泉府，学界已经基本认定了其府址在今天黑龙江省宁安市江宁县的渤海镇。下辖有龙、湖、渤三州。龙州与府皆在同一址，下辖八县：永宁、丰水、扶罗、长平、富利、佐慕、肃慎、永平。湖州在忽汗海（今镜泊湖）附近。渤州在今黑龙江省牡丹江市郊南城子。渤海建国至灭亡总计有229年，上京曾两度设为王都，前后长达160余年，可见该地曾是真正意义上渤海国的政治、经济和文化中心。

中京显德府，其府址在今吉林省延边朝鲜族自治州的和龙县西古城，下辖卢、显、铁、汤、荣、兴六州。显州与府在同一址，下辖五个县。卢州以产稻谷闻名，以其农业兴旺发达之势推算，当在海兰江流域，下辖五县。铁州在京西南六十里，下辖四县。汤州在京西北百余里，下辖五县。荣州在京东北一百五十里，下辖三县。兴州在京西南三百里，下辖三县。京西北百里。公元747年至751年，该处曾为渤海国王都城所在。上京至中京的陆路交通故道，即自今渤海镇起程，溯马莲河南下，越哈尔巴岭入嘎呀河狭长谷地，走向大致与今铁路或公路一致，经春阳乡阳光小城子、天桥岭一线，至大兴沟庙岭村南十里的渤海古城址及百草沟等地，南过依兰沟，至今延吉市北郊，再越布尔哈通河，经龙井镇，可至中京府址所在（即今和龙县西古城）。

东京龙原府，亦称栅城府，府址在今天的吉林省珲春市境内八连城旧址。府下辖灰灰、盐、穆、贺四州。庆州与府同址，下辖六个县。盐州在今俄罗斯波谢特湾克拉斯基诺南两公里濒海处的古城址，下辖四县。穆州在府西南一百二十余里处，下辖四县。贺州方位尚不明确，但据传统应至少辖有四县。公元785至公元793年，文王大钦茂时期曾将该地设为渤海王都。上京至东京的陆路古道，自今渤海镇出发，溯马莲河而上，越哈尔巴岭，入嘎呀河谷一段，均与赴中京路段重合，至大兴沟处岔路分行，经今汪清县城、石砚等地，大抵沿今公路或铁路线，进入图们江谷地，再沿江北岸东行，至八连城渤海东京，全程计有二百余公里。

南京南海府，一般认为其府址在今朝鲜咸北道的镜城，下辖沃、晴、椒三州。沃州与府址同在一处。晴州在府西北一百二十里，下辖五县。椒州在府西南二百里，下辖五县。上京至南京故道，当在图们江以上段，与其去东京路及中京路重合，之后上溯图们江或沿图们江谷南行，至今朝鲜会宁后，大体上沿今天的铁路线南达镜城，全程近四百公里。

西京鸭渌府，府址在今吉林省临江市附近，下辖神、桓、丰、正四州。神州与府址同址，下辖三县。桓州即高丽故都丸都（今吉林集安）。丰州即吉林安图仰脸山城，辖四县。正州在今临江县城西北三百八十里、富尔河流域。上京至西京陆路旧途，应自渤海镇至敖东城部分，与今渤海镇至敦化的公路重合；其下段自敦化始，沿牡丹江谷及今公路线西南行，顺富尔河，经永庆乡、松江镇、二道白河乡，再沿铁路线西行，经露水河、抚松县城，再沿公路和铁路线抵临江。该路于渤海古国十分重要，是渤海通往中原的朝贡要道，也渤海首府与内地相通的咽喉。

五京之外，渤海又设十五府以辖其余地区。十五府为上述五京所在地的龙泉府、显德府、龙原府、南海府、鸭渌府和长岭府（今吉林省桦甸县苏密城）、扶余府（今吉林省农安县）、鄚颉府（今辽宁省昌图县八面城）、定理府（今黑龙江省依兰县一带）、安边府（今黑龙江省双鸭山、宝清、富锦一带）、率宾府（黑龙江省东宁县大城子）、东平府（详址不清，一说在黑龙江穆棱河流域）、铁利府（今乌苏里江以东地区）、安远府（似在今俄罗斯滨海地区）、怀远府（似在今俄罗斯滨海地区）。大钦茂之季虽然设置了五京，但还没有统一进行厘定州县之举，直到大仁秀以后，地方行政体制才趋完善。

五京：

上京－龙泉府－龙州（辖县：永宁、丰水、扶罗、富利、佐慕、肃慎、永平）

　　　　　　　　　　－湖州（辖县：长庆）

　　　　　　　　　　－渤州（辖县：贡珍）

中京－显德府－卢州（山阳、衫卢、汉阳、白岩、霜岩）

　　　　　　　　　　－显州（金德、常乐、永丰、鸡山、长宁）

　　　　　　　　　　－铁州（位城、河端、苍山、龙珍）

　　　　　　　　　　－汤州（灵峰、常丰、白石、均谷、嘉利）

　　　　　　　　　　－荣州（崇山、沩水、绿城）

　　　　　　　　　　－兴州（盛吉、蒜山、铁山）

东京－龙原府－庆州（龙原、永安、乌山、壁谷、熊山、白杨）

　　　　　　　　　　－盐州（海阳、接海、格川、龙河）

　　　　　　　　　　－穆州（会农、水歧、顺化、美县）

　　　　　　　　　　－贺州（洪贺、送城、吉理、石山）

南京－南海府－沃州（沃祖、鹫岩、龙山、滨海、升平、灵泉）(www.xing528.com)

　　　　　　　　　　－睛州（天睛、神阳、莲池、狼山、仙岩）

　　　　　　　　　　－椒州（椒山、貂岭、澌泉、尖山、岩渊）

西京－鸭渌府－神州（神鹿、神化、剑门）

　　　　　　　　　　－桓州（桓都、神乡、淇水）

　　　　　　　　　　－丰州（安丰、渤恪、隰壤、硖石）

　　　　　　　　　　－正州

十五府：

长岭府－瑖州

　　　　　－河州

扶余府－扶州（扶余、布多、显义、鹊川）

　　　　　－仙州（强师、新安、渔谷）

鄚颉府－鄚州（奥喜、万安）

　　　　　－高州

定理府－定州（定理、平邱、岩城、慕美、安夷）

　　　　　－潘州（沈水、安定、保山、能利）

安边府－安州

　　　　　－琼州

率宾府－华州

　　　　　－益州

　　　　　－建州

东平府－伊州

　　　　　－蒙州（紫蒙）

　　　　　－沱州

　　　　　－黑州

　　　　　－比州

铁利府－广州

　　　　　－汾州

　　　　　－蒲州

　　　　　－海州

　　　　　－义州

　　　　　－归州

怀远府－达州（怀福、豹山、乳水）

　　　　　－越州

　　　　　－怀州

　　　　　－纪州

　　　　　－富州（富寿、新兴、优富）

　　　　　－美州

　　　　　－福州

　　　　　－邪州

　　　　　－芝州

安远府－宁州

　　　　　－郿州

　　　　　－慕州

　　　　　－常州

独奏州：

郢州（延庆、白岩）

铜州（花山）

涑州

集州（奉集）

麓州（麓郡、麓波、云川）

六十二州分别为龙州、湖州、渤州、卢州、显州、铁州、汤州、荣州、兴州、庆州、盐州、穆州、贺州、沃州、晴州、椒诈、神州、桓州、丰州、正州、瑕州、河州、扶州、仙州、鄚州、高州、定州、潘州、安州、琼州、华州、益州、建州、伊州、蒙州、沱州、黑州、比州、广州、汾州、蒲州、海州、义州、归州、宁州、湄州、慕州、常州、达州、越州、怀州、纪州、富州、美州、福州、邪州、芝州、郢州、铜州、涑州、集州、麓州，统称六十二州。州的最高行政长官称为判史，主管该地政务、司法、监察、民政、教育、总署全部事宜。渤海国实行的是州辖县，但每个州究竟辖有多少个县尚有许多未见确切记载。经近年考古学者的辛勤考证，已查明渤海国古城遗址40余处，仅在牡丹江流域的遗址除上京外还有敖东城、石湖城、黑石城、地山子山城、通沟岭山城、南台子城、大甸子城、孙家船口城、大牡丹城、牛场子城、五道河子连环城、营城子城、石头河子城、温特赫城、八连城、城墙砬子城、萨其城等多处。

在厘定京、府、州、县的同时，渤海王廷对各地的行政机构与建制做了调整和规定，大体上府设都督一人，与唐朝的都督府都督职责相同，列为三品大员，负责全府军政要务。州置剌史一人，与唐制诸州刺史相似，亦称为太守，主管全州大小事务，列为三品至四品不等。县置有县丞，相当于唐制县令，列为正五品至从七品不等。渤海地方行政管理体制的首领制度是特别值得注意的。渤海赴日使团中，前后都有首领，尤其是后期，使团中的首领多达65人，相当于62州，再加上三个独奏州的首领也应是65人。这些首领应该就是各府州县的当地旧有部落的头人，这样的首领，实际是部落的军事、政治的负责人，也是渤海统治者按旧有的社会组织体制而设的一种因风就俗的管理模式。

除了个别边远地区采用原始部落首领制以外，渤海的地方行政系统几乎完全是按唐制逐步建立起来的，因唐朝地方政治体系较为完善，所以也可说渤海地方建制也是相当完备的。地方行政系统的建立进一步完善了原有的部落首领负责制，加速了渤海一些封闭落后地区从原始社会向封建社会的过渡，完成了渤海的统一大业，客观上促进了渤海地方经济和文化的发展，为渤海成为海东强国打下了坚实的政治基础。