日本投机取巧般地对华大规模扩张，并无有力的战略依托，即在列强共同瓜分在华权益的格局下无法采取以有效的政治、军事及外交手段排斥列国的措施，强行向中国推行独占性的扩张政策不仅要遭到中国的抵抗，而且还必然引起美、英等国的反对。日本无力对抗，就只能后退。第一次世界大战后，美、英不断采取行动牵制日本的对华政策。面对前所未有的孤立处境，日本被迫步步后退。
第一次世界大战中，日本虽趁西方列强忙于厮杀无暇顾及东亚之机，在中国全面推行“优势地位”政策，但没有完全得逞。战后，日本看到日俄协商崩溃，中国民族主义高涨，美、英等国不断牵制日本在华“优势地位”政策，日英同盟形存实亡，顿时感到对华扩张战略毫无国际势力支持，于是，不得不暗暗实施战略退却。1921年5月13日，原敬内阁策划将对华扩张的重点由全面扩张转向中国东北，强调要确保和扩张在中国东北的地位和利权。[7]
对日本被迫最后完成这一重点转移起决定性作用的是华盛顿会议。1921年11月，美国联合英国发起召开华盛顿会议。美、英计划通过这次会议，围绕远东太平洋问题遏制日本。该会议订立的一系列条约全面否认了日本在华的“优势地位”和“特殊利益”，并对以后日本的扩张施以种种限制。
第一，《九国公约》重新确定了对华“门户开放、机会均等”的原则，并提出签约国“尊重中国的主权与独立，以及领土与行政的完整”。美国凭此可运用自身的资本优势任意打入各国在华的势力范围，英国亦凭此巩固了在华庞大的殖民利益，日本则因此不得不撤走在山东的驻军，从“优势地位”政策上后退。
第二，条约将美、英、日主力舰吨位比例定为5∶5∶3，日本的主力舰因此比美、英少了21万吨，处于劣势地位。这个条约限制了日本海军远程战略力量的规模，事实上承认了美、英在太平洋的优势地位。这对日本继续大规模对外扩张不能不说是一种战略限制。
第三，美、英、日、法《四国条约》宣布“相互尊重岛屿属地和领地的权利”，这对日本的南洋扩张计划是一种战略性牵制，更重要的是这个条约取代了1911年的《日英同盟条约》，[8]日本由此失去了大规模对外扩张的战略依托国。
日本在华盛顿会议上作出种种退让是因为其无力与美、英等国全面对抗，也是因为综合国力不足而无法立即确立和推行在东亚地区排除美、英等国势力、独霸中国的霸权政策。这也就使我们看到，日本向袁世凯政府强提“二十一条”等要求，不过是在特定的条件下的一次投机性行动，其目标也只是试图攫取优于美、英的在华地位，并不敢采取排除美、英等国的政策。
应该指出，华盛顿会议的一系列条约对弱小国家仍是侵略性的，不过，它在客观上限制了日本的对华扩张。该会议精神和各种条约构成的华盛顿体制事实上是一种集团安全保障体制，这个体制规定由美、英为主导，日本为一重要成员，法、意等国为配角，相互保障和协调各国在远东、太平洋地区的利益。华夷体制崩溃后列强间经过长时期的激烈争夺，暂时相互妥协，从而远东、太平洋地区在一个短时期内形成了一种相对稳定的殖民秩序。在华盛顿体系的制约下，日本只能进一步转变对华政策，强调要与美、英等国实行“国际协调”。1924年6月，币原喜重郎(币原)出任外相，逐步将这一“国际协调”外交推向了顶点。
日本推行“国际协调”政策并非停止了对华扩张的政策，只不过是将扩张的重点转向了中国东北。在“币原外交”时期，日本无时不强调在东北的“有形和无形的权益”，并竭力利用奉系张作霖(奉张)势力为其在东北的扩张政策效力。在第二次直奉战争及郭松龄事件时，奉张处境不妙，日本认为奉张若失败，日本在中原的权益将受到巨大损失，尤其是认为其在东北的权益将会受到威胁，因此屡次撕下“不干涉”的伪装，以提供军火、策划谋略及出兵等方式援助奉张。
此时，日本并不甘心华盛顿体系的限制，仍在伺机攫取优于美英等国的在华地位。在田中内阁时期，日本已着手拟定并推行将中国东北分离出去的政策。在陆军大将田中义一出任首相的同一时期，蒋介石在南京组成国民政府，并决定渡江北上讨伐奉张。日本估计张作霖有可能兵败，日本在东北的地位将随之大受影响，于是决定出兵山东，以牵制南军的北上。接着，日本军政当局于6月27日至7月7日召开东方会议，田中在会上训示：“鉴于日本在远东的特殊地位，对中国本土和满蒙，须使之各异其趣，此根本方针为当前政策纲领之依据。”[9]接着，田中宣布的《对华政策纲领》确定了将东北分离出去的方针。[10]
日本决定肢解中国东北政策的确立，表明其对外战略发生了很大的变化，即力图冲破华盛顿体系，于是，与美、英的矛盾又逐步突出起来。对此，日本当局已有明确认识。关东军司令官武藤信义即就此问田中：“如此重大的方针，一旦付诸实施，必须估计到将会引发世界战争。至少，美国不会沉默，英国及其他列强亦会追随美国喧嚣不已。引起世界战争时怎么办？阁下有此决心和准备吗？”田中回答说：“我有此决心。”[11]
东方会议一结束，日本即开始行动。7月8日，日军侵入济南，牵制南军的北上。在日本的暗中支持下，孙传芳、张宗昌部反扑徐州，南军大败，退回长江以南。1928年4月7日，国民政府再次宣布北伐，南军沿津浦线快速推进，4月22日即攻占泰安，逼近济南。田中内阁见南军显示了击败奉张，直逼东北的气势，立即于4月19日决定第二次出兵山东，干涉南军的行动。5月上旬，日军向济南的南军发动进攻，并肆意烧杀抢掠，制造了济南惨案。日本看到武力干涉并未能阻止南军北上的势头，于是加紧策划分离东北的行动。
5月16日，田中内阁决定于同月18日向张作霖、蒋介石两政权发出“五一八”照会，该照会称：“当战乱波及满洲时，帝国政府为维持治安，将采取适当而有效的措施。”[12]这就发出了武力控制东北的信号。同时，日本政府以威胁手段逼迫张作霖立即将奉军撤回东北，以便加以控制，实现东方会议后提出的控制东北的一种方式：使东三省“实质上置于我指导之下，改善东三省之政治，举英国在埃及之同样治绩”。[13]关东军则认为与奉张难以“合作”，主张发动武力直接占领东北，因此策划乘张作霖退回奉天途中将其炸死，随后乘乱出动兵力占领东北。
但在这时，美、英作出了反应。5月19日，美国国务卿凯洛格援用《九国公约》，公开表示反对日本肢解东北。接着，美、英分别要求日本采取对华实际行动之前，要得到谅解。田中见此，感到暂不宜与美、英对抗，天皇也因此未敢颁发出兵敕令。但田中并没有因此改变既定政策。(www.xing528.com)
7月13日，田中授意外务省制订《对中国一般及对满蒙方针》，该文件再次确认：对关内，“与列国协同”，推进经济扩张。对东北，“满洲之实权者与中国本部离脱时，要予以同情，并促成这一倾向。现在之满洲政权今虽与国民政府不即不离，将来要采取使之与国民政府离脱的方针”。[14]该文件同时又称：“虽然以助长将满洲从中国本部分离出来的倾向为得策，但其方法露骨时，将遭遇欧美诸国的非难及中国国民的反对，因此而蒙受之损失难以估量。故，关于此点，要予以细心注意。……日本对满洲应采取的手段和方法，要考虑波及中国本部和诸外国的影响如何来决定轻重缓急。”[15]这表明，田中内阁既不愿意改变政策目标，又不能不认识到在国际关系的制约下须等待有利时机。1928年底，张学良通电宣布“易帜”，田中内阁出于以上考虑，未敢强行干涉。但是，关东军并没有停止武力夺取东北的策划，东亚国际体制再次出现了大动荡的预兆。
1929年10月始，美国发生严重的经济危机，这一危机迅速波及资本主义世界，美、英等国的工业生产急剧下降，国内矛盾随之突出起来。美、英政府的注意力不能不暂时集中于应付经济危机，其在远东地区的遏制力相对削弱。日本虽也受到经济危机的冲击，但日本军部亦由此看到了国际形势对日本夺取中国东北有利，因此极力叫嚣“满蒙生命线”论，要求尽快夺取东北。
日本军部急欲夺取东北的原因除众所周知的侵略欲望和经济危机的刺激及较有利的国际形势之外，根本原因仍是其企图冲破华盛顿体系，逐步建立以日本为主导的东亚新秩序。日本战略理论家、众院议员池崎忠孝在1931年著的《太平洋战略论》一书中，明确地说：日本“必须支配太平洋之一半”。[16]日本军部则进一步认为，完成这一“高远使命之第一步实为满蒙问题之根本解决”。[17]日本关东军高级参谋板垣征四郎(板坦)、作战主任石原莞尔(石原)更是对东北的综合性战略价值作了具体分析，得出只有夺取东北，才能进一步向关内扩张，并逐一与苏、美等决一雌雄的结论。[18]在这种认识的驱使下，板垣与石原等加紧策划武力夺取东北的计划。
1931年9月18日，日本关东军制造柳条湖事件，挑起事端，发动了侵略中国东北的战争。日本当局见美、英并无力采取实际步骤阻止日军的行动，于是更换内阁，并决定由此冲破华盛顿体系的限制。这表明日本一种政策的转换，其标志是：抛弃“协调外交”，转而推行“自主外交”。所谓“自主外交”，主要内容是在实施对华大规模扩张时不顾及美、英等国的谴责和干预，甚至不惜与美、英等国兵戎相见。1932年8月第63届帝国议会上，内田外相大谈“自主外交”，表示将“尽快承认满洲国”时，众院议员森恪指出，“承认满洲国，可以说是我帝国在外交上发布了宣战布告”。[19]同一时期，日本政府针对美、英等对日本侵占中国东北提出的抗议，决定：“帝国政府要愈益发挥自主外交的真谛，打开国运，完成国家的使命。”“万一国联等对帝国施以重大的现实压迫，我方亦要以实力排除之。”[20]日本政府不顾国际孤立，于1933年3月公然宣布退出国联正是基于这一决心。
日本转而推行“自主外交”，不但表明其要打破华盛顿体系，而且还表明其欲逐步在东亚地区建立一个由日本主导的新的国际秩序。内田外相即在上述会议上宣称：“盼日满华三国相携互助尽快实现。”[21]这就暗示要使中国政府至少以不同的方式模仿伪满，依附日本。这实际上是宣布了一个否认华盛顿体系，最终建立一个由日本主宰的东亚国际秩序的战略目标。因此，内田狂热地向议会宣布：政府“有即使国家化为焦土也要贯彻这一主张、寸步不让之决心”。[22]此后，日本确是如此行事，结果亦是如此。
1933年6月，日本陆军省、参谋本部召开第一次省部首脑会议研究战略问题。会议在估计退出国联后的国际形势时认为：“德、意、苏等独裁国家的勃兴，海军军备限制条约即至失效期，由此来看，1935、1936年将发生世界危机。”[23]所谓世界危机是指帝国主义国家将发生重新瓜分世界的战争或相互间的激烈对抗。这对日本来说，既是一种挑战，又是一种发展“国运”的良机。因此，日本陆军中央极力主张整顿国内态势，扩充军备，逐步建立总体战体制，将日本建成“高度国防国家”。
日本陆军省部首脑会议经数次会议后，拟定了《帝国国策》，并于10月初提交给政府五相会议讨论。该文件提出：在“国际危机”到来时，如对苏、美关系恶化，要与之对抗，并不辞一战。[24]规定对华政策的基调是：“助长、加强对日政策的实质性转向(即亲日——笔者注)……在危机之际，要尽量广泛地设定亲日地域。”[25]日本陆军中央认为，日本的扩张在进一步指向中国的同时，要以强有力的手段使中国转向亲日，至少要在华北和蒙疆设立广泛的亲日地域；此际，苏联向中国推行“赤化”政策，并迅速加强远东红军，对日本的东亚政策构成极大威胁，是日本最危险的敌人；美、英主要是追求和确保中国市场，只要不进一步触犯其在华利益，“不会成为非以实力解决不可的紧迫问题”。[26]日本陆军省部会议实际上得出了以下三个研究结论：
第一，“九一八”事变已引起东亚国际秩序的紊乱，德、意等国在第一次世界大战后受凡尔赛—华盛顿国际体系抑制的国家随着实力的不断增强，将积极谋求打破既存国际秩序，而美、英、法等国在“九一八”事变时期则表现出难以阻止既存国际秩序被逐步打破的势头。既然海军裁军条约至1936年期满失效，那么届时将出现军备竞赛，国际秩序将愈益混乱，新的争霸战争不可避免。
第二，在国际秩序大混乱的时期到来时，苏、美、英等国若严重阻碍日本的扩张，日本必须与其对抗，并不惜以战争手段对付之。然而，与苏、美、英等国对抗需拥有足够的实力，因此，日本必须加速建立适应未来大战的总体战体制，并且在向中国扩张的同时使中国转向亲日，依附日本，只有这样，才能够在与苏或美、英对抗及开战时拥有保证取胜的战略基地、资源补给，并无后顾之忧。若不能迅速迫使中国服从日本而又出现对苏或美、英矛盾尖锐化，甚至发生战争时，则先在中国的部分地区设立其要求的亲日地域，以利于战略迂回及获取资源。
第三，对苏、美、英的战略在一般情况下，先后顺序定为先对付苏联，以后再伺机对付英、美。
在此，陆军中央决定的战略方针是，首先在进一步向中国扩张，实现所谓“日满华提携互助”，即将中国纳入日本的控制之下的同时，以各种手段消除苏联的“威胁”，以后再伺机对付英、美。这一战略的核心内容是在东亚逐步建立以日本为主导的国际新秩序，前提则是乘东亚国际秩序紊乱之时向中国全面扩张，使中国(或首先是中国的部分地区)依附于日本。使中国依附日本的方法，海军军令部于1932年9月25日就制订了《对华时局处理方针》，强调要先争取地方政权亲日，并抑制各国援华，使中国不得不转向亲日，以实现“日满华三国提携”。[27]这个文件提出了控制中国的步骤，是《帝国国策》制订时的依据之一。
日本的国策及对外政策方针首先由军方提出，反映了军方自“五一五”事件后的强势地位，内阁在此充当的是一个协作的角色。1933年10月间，内阁五相会议依据军方的意见，确认对华扩张是实现新一轮战略的前提。于是，内阁制订新的《外交方针》，规定了新一轮战略目标及其实现方式：“统治满洲国经济，使之与我国经济相调节，并实现在帝国指导下日满华三国的提携互助。”[28]在此，一个很关键的词是“在帝国指导下”。只要回顾一下以往日本朝野争霸东亚的思想和主张，考察一下华盛顿体制所规定的东亚国际秩序走向崩溃的现状，就知道这个词的含义：日本居于主导地位，中国及伪满服从日本的“指导”、处于附属的地位，同时亦暗示英、美等在华的原有主导地位将完全丧失。在此，日本军政当局首先确认了否定华盛顿体系，并企图建立“日本指导下”的东亚新秩序。其步骤是先使中国服从日本的“指导”，这一方面是上述战略目标中的一个主要内容，另一方面则可利用中国的资源、人力、财力等构筑对美、英、苏有利的战略地位，以最终迫使各国不得不承认日本的东亚新秩序，即日本在东亚地区的霸权。如果说第一次世界大战中日本强提“二十一条”企图在中国攫取优于英、美等国的地位还具有趁火打劫、投机取巧的特点，那么可以说，“九一八”事变是日本军方为尽快确立准备未来争霸战的总体战体制而实施的计划性行动。夺取中国东北后，日本军方和政府接连制订以上几个重要文件，正式确定要在东亚建立以日本居指导地位的国际新秩序，这表明日本决意将多年的梦想逐步变为现实。可以说，以日本政府制订的《外交方针》为标志，日本针对东亚的霸权政策已然确立。
正是按照霸权战略，1931年，日本制造了“九一八”事变，开始了侵华战争。1937年，日本制造了“七七”事变，开始了全面侵华战争，企图建立以日本为主导的“东亚新秩序”。1941年12月8日，日本偷袭珍珠港，发动了太平洋战争，企图建立以日本为主导的“大东亚新秩序”。
综上所述，日本自明治维新以来推行的扩张政策，首先是根据其国力与欧美诸国的对比而制订的，在一个较长的历史时期明显表现出追随欧美列强，对邻国推行局部扩张的特点。但是，当国力随着对外侵略扩张的斩获及国内资本主义的发展而有了极大加强时，日本就难以满足于长时期追随英、美，只在东亚国际体制中扮演列强一员的角色，其对外扩张政策也就随之变化，由于其变化是逐步扩大对外扩张的目标，这就首先给中国以极大威胁，同时也加剧了与欧美列强间的矛盾。华盛顿体系虽然重新规定了各列强在东亚、太平洋地区的地位，确立了新的东亚国际殖民秩序，但其内在矛盾重重，无法保证长时期的稳定。日本发动“九一八”事变，猛烈地冲击了远东、太平洋地区既有的国际秩序，英、美等国无力采取强有力的措施，华盛顿体系由此出现严重破绽，这使日本看到逐步夺取这一地区国际秩序主导权的机会已经到来，于是周密策划，确定了首先在东亚地区建立国际新秩序即夺取东亚国际秩序主导权的战略计划。此后，在天羽声明、华北事变、中日悬案交涉时期，日本对中、英、美、苏、德等国的政策均是围绕这一战略计划展开的。
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