国民政府外交战略与对外政策——太平洋战争爆发前的中国与世界

二、外交因应与逐渐以美国为外交战略重点

日本提出建立“东亚新秩序”，不仅遭到了国民政府的反对，也确实引起了英、美、法等国的重视。1938年12月30日，美国政府照会日本政府，指出：“一个缔约国要想不顾条约的诺言及其他有关国家的既得权利，而武断地依照该国自己选定的方法，创立一个远东‘新秩序’——这种行径可以从其官员的行为及政府当局正式声明中看出——这是难以赞同的”；又指出：“美国政府不承认，任何一个国家有必要或有理由在一个不属于它的主权的地区内规定一个‘新秩序’的内容与条件，并自命为这‘新秩序’的掌权者及司命者。”⁽¹⁸⁾强烈地反对日本建立“东亚新秩序”的政策。次年1月14日、19日，英、法两国也以同样内容照会日本政府。由于有英、美、法三国的明确态度，国联行政院第104次会议于1939年1月20日通过一项决议，决定撤销1937年10月、1938年2月关于会员国个别援助中国的决议，“并要求各成员国为采取有效措施援助中国进行协商”。用顾维钧的话来说，“这至少是朝共同努力的方向迈进了一步”⁽¹⁹⁾。欧美国家的这些外交举动，反映其反对日本“东亚新秩序”的基本态度。面对西方国家并不十分强烈，尤其是没有实质性行动的反应，日本不以为然。1939年1月以后，日本又实施一系列挑衅欧美国家的行为。2月10日，日军在海南岛登陆。几乎与此同时，日本驻上海总领事又照会上海公共租界工部局，提出包含允许日本警察机构在任何时候和任何地点采取必要措施在内的五点要求。5月11日，以搜捕反日分子为名，日本海军陆战队200人在鼓浪屿公共租界登陆。5月24日，日外务省发言人宣称：“在中国的外国租界自然应被视为处于中国的主权之下，这是一种虽然暂时停止但却没有丧失的主权，因此，这一主权理所当然地应像日本占领的中国其他地方一样置于日本的控制之下。”⁽²⁰⁾5月中旬又挑起“诺门坎事件”。5月26日，日本政府宣布封锁中国海口，禁止外轮航行。6月14日，日军又正式封锁天津英租界和法租界。

对于日本这一系列的行为，欧美国家开始考虑做出直接表示。美国总统罗斯福向国会提出增加国防费，参众两院也提议加强太平洋防务。3月，罗斯福复函蒋介石，表示：“阁下曾就最近之迹象而评论之，捧读再至，欣慰无已。阁下对于远东局势与世界大事之卓见，余亦慎重注意及之。”⁽²¹⁾这显示出罗斯福对于蒋介石1939年初前后驳斥日本“建立东亚新秩序”和关于日军登陆海南岛行为评论等一系列讲话的认可和重视。接下来，5月17日，在提出抗议的同时，英、美、法联合行动，以同等数目的兵员登陆鼓浪屿，以对抗日军企图控制鼓浪屿租界的行径。6月13日，美国政府还就租界问题向日本提出：“美国政府准备接受合理的现地解决，其前提如下：1.租界的国际利益得到保护。2.国际管理得以维持。3.土地章程不得改变。在任何情况下，美国都不打算在威胁面前让步。”⁽²²⁾十分强烈地表达了不妥协的政策倾向。此外，英、美、法的这次行动，也大大地影响了国际舆论，据胡适和顾维钧的电报可窥其梗概。

胡适电报云：

日占鼓浪屿租界事，此间舆论均谓日本大陆政策试探各国态度，为占领上海租界之先声。此次美国政府派舰往厦门，同时向日抗议，皆与英、法取一致行动，实则美政府处领导地位，盖美政府深知此事影响重大，故郑重应付，若厦门因此事得解决，则不但沪租界可保全，则整个远东国际合作形势，亦得一大进展。⁽²³⁾

顾维钧电报云：

鼓浪屿英美法先后派兵登岸，此间各报议论不分派别均以大字标题，一致略称独裁国家来势凶暴，只知武力，屡次抗议与交涉所不能达到之目的，今遣派四十二名兵士登岸即可达到，在远东各民主国家能永久维持合作，日本必不敢再有侵犯彼等权利之行为，又称中国兵力日强，反攻胜利已使日军忙于应付，英美法态度强硬，日方必当软化，此次事件，确证东亚局势亦已转变云。⁽²⁴⁾

由此可见，美、法舆论皆倾向于支持英、美、法在远东问题上联合制止日本的进一步扩张。所有这些都显示，进入1939年以后，由于国际关系的新变化，英、美、法等国从政府到舆论都对远东问题出现了一些积极的信号。

在上述情况的发生过程中，国民政府一方面密切关注欧美国家的动态；另一方面则积极推动，及时提出有关合作计划。这两个方面交织在一起，构成了这一时期外交中的一个特点。而国民政府最为重视的，莫过于争取美国改变现行政策，并通过美国带动英、法对日强硬。因此，与前一阶段相比较，美国开始成为国民政府外交的战略重点。其主要表现有以下三方面：

首先，推动美国修改“中立法案”。抗战开始以来，美国“中立法案”成为国际上最不利于中国的因素。随着抗战局势的发展，推动美国修改或废除“中立法案”，逐渐成为国民政府外交的重点之一。还在1938年岁末，孔祥熙就致电胡适和陈光甫言：“顷奉委员长手示：‘美国国会即将开会，对于美馆宣传与其对各议员之联络，应特别重视。其目的则在修改或废除其中立法与提倡主（召）开九国公约会议，与召集太平洋和平会议’等因。”⁽²⁵⁾1939年初，为有效推动国会修改“中立法案”，外交部又嘱胡适注意美国舆论，蒋介石则希望胡适“能向孤立派做功夫”⁽²⁶⁾。当时，参议院外交委员会主席毕德门（Key Pittmen）针对“中立法案”提出一项修正案，以现购自运的原则取代原来的禁止输出。由于该修正案没有区分侵略国与被侵略国，一律禁止交战国在美国借款，因而对中国不利。国民政府获知这一情况后，除蒋介石、王世杰要求胡适与有关方面接洽斡旋之外，外交部也给胡适指示具体运筹办法：“参议院外交股原案征询意见时，如属可能，似可密觅适当美国人士列席，详细说明毕案对中国不利之点；并指明公正之中立法，其实行之结果应有利于被侵略者如中国，而不利于侵略者如日本；俾各参议员明了真相，并收宣传效果。”⁽²⁷⁾由于胡适和受中国政府资助的“不参加日本侵略委员会”的积极活动，毕德门修正了自己的提案，使其仅限于正式宣战的国家，没有正式对日宣战的中国因而不受在美借款的限制。尽管随后参议院的讨论并没有如国民政府甚至美国政府希望的那样，对“中立法案”进行修改。但经过各方面的推动，对其进行修改的呼声已经变得强烈。

其次，密切关注美国动向，重视美国影响其他大国对华政策的作用。日军进占海南岛之后，外交部致电胡适道：

美政府对日军进攻海南究取如何态度？是否认为危及菲律宾？是否将促成关岛之设防？闻法政府为海南事，正与英方取得联络。美方态度，法亦极关心，法之拒绝假道运输军火，原为海南。今该岛既被侵占，法无所过虑，不应再示怯弱。……希密商美政府，劝请法方立即撤销军火通过越南禁令。⁽²⁸⁾

要求胡适探询美国对日军南进动作的看法以及将采取什么应对举措；同时拟与美国密商，劝美国政府推动法国同意中国军火运输假道越南，均显示特别关注和借助美国的倾向。尤其是在假道越南问题上，外交部认为：“法此时正倚赖美之接济，美若再加紧劝逼法从速取消运输限制，必可见效。”⁽²⁹⁾不仅如此，在更重要的合作问题上，国民政府也非常看重美国的推动作用。如1939年4月，鉴于日本进占海南的局势，中国提出了中、英、法合作的军事计划，其内容为：

（一）中、英、法三国对于远东之军事及经济合作，应于适当时期，邀请苏联参加，并通知美国，请其作平行行动，以期对日采取一致步骤，共同维持在远东之权益。

（二）参预对日作战各国，不得单独与日停战或议和。

（三）在军事方面，中国允许尽量供给兵力、人力及物力，其他各国允许尽量调遣海空军至远东，为共同之作战。其详细计划及实施办法，由参预各国各派军事全权代表一人，商议决定，分别执行。

（四）在经济方面，参预各国，允许尽量共同维持各该国法币及商务，并共同对日实施制裁。其详细计划及实施办法，由参预国各派经济全权代表一人，商议决定，分别执行。⁽³⁰⁾(www.xing528.com)

这一计划尽管只是以中、英、法为合作主体，文字上也只是“邀请苏联参加”和“通知美国”，但国民政府十分清楚，“此事之成败，美国态度关系甚巨”。⁽³¹⁾为推动这一计划的实现，国民政府将此计划以备忘录的形式，通过驻美大使馆递交给美国国务院，并称：“中国政府殷切地希望在形势需要时，美国政府发挥其巨大的影响来帮助实现远东地区的这项国际合作。”⁽³²⁾7月，蒋介石又致函罗斯福，要求美国维护九国公约、对华实施物资援助，以及防止因欧洲局势变化带来的英、法对日妥协，并强调：“惟贵国所采取之态度与行动，必成为太平洋上未来局势形成的决定因素。”⁽³³⁾可见，这一计划尽管是中、英、法之间的合作，但能否付诸实施的关键则在美国。因此，外交部反复表达这一愿望，并指示驻美大使胡适尽力与美国政府协商，以期这一计划得以实现。

再次，重点强化对美的宣传工作。为争取国际援助，1939年4月蒋介石亲自制定了“现阶段之军事外交宣传要点”。这一宣传要点的外交部分有以下内容：

（一）对于德意方面，除因发生特殊重大变化，经中央认为须有积极表示者外，暂以不作任何期望，或不必要之刺激与攻击为原则。

（二）对于英法方面，应不断的［地］表示好感，并不断的［地］促其执行国联援助中国之决议案。

（三）对于苏联方面，应一致表示友好的态度，但不必公开表示特别期望。

（四）对于美国，应竭力表示好感，并对于美政治家同情于我之言论，随时予以赞扬。对于美国朝野同情于我之行动（如救济难民、继续银协定及捐助中国红十字会医药等），随时予以广泛宣传。⁽³⁴⁾

上述外交宣传要点可以看出，国民政府在力图保持争取国际援助的最大空间基础上，以美国为重点争取国际社会援华的外交战略意向甚明。

复次，推动美国为首召开维护九国公约解决远东问题的会议。1937年11月九国公约布鲁塞尔会议宣布无期限延会之后，1938年12月美国在致日本政府的照会中，再次强调了维护九国公约的立场。此后，日军侵占海南，美国加强太平洋防务，蒋介石认为“此为九国公约复活之实现”⁽³⁵⁾。而外交部长王宠惠1939年3月8日对美国合众社记者发表谈话，“表示英美诸国应召集九国公约会议以谋中日战事之和平解决，倘会议不幸失败，则当对日实施经济报复”⁽³⁶⁾。其后，蒋介石也数次表示建立远东集体安全的重要性，并向英、美驻华大使表示愿意通过国际会议解决中日问题。⁽³⁷⁾5月20日，王世杰向蒋介石建议，“以非公［正］式之形式，致一私函于罗斯福总统，密商九国公约及中日战事前途诸问题”。蒋介石接受这一建议，“并谓可派专人携往”⁽³⁸⁾，视美国为推动会议召开的关键。与此同时，租界问题开始出现。租界的地位特殊，日本鉴于租界所代表的英、法等国的利益问题，战争初期日军虽对租借有所侵犯，尚不敢大肆侵入租界。国民政府也利用租界的特殊地位展开一些抗日活动。1939年初，日本就上海租界问题明确声称租界也要接受日方控制，随后即开始以强硬态度与租界当局展开交涉，同时觊觎厦门和天津租界。其中，影响最大的属天津租界危机。天津租界危机发生之后，日本不仅要求禁止租界内的抗日活动，而且要求禁止法币在租界流通和将存放在租界的天津交通银行的白银交出。这一事件发生之后，国民政府考虑到如果英国答应日本要求，将对中国带来严重损害。为了阻止英国的妥协，6月21日，王世杰再次向蒋介石建议，“向英美表示我愿提议续开九国公约会议，商定共同维护九国公约办法，并以解决津英租界案”⁽³⁹⁾。28日，蒋介石、王世杰再次商议与罗斯福直接通讯商讨解决中日战争问题。7月2日，王飞抵香港，与颜惠庆商量请其于太平洋学会会议之时，携蒋介石信函转交罗斯福一事。7月12日，王世杰、张忠绂在王宠惠所拟就的蒋介石致罗斯福信函初稿的基础上，进行修改。27日，王世杰与王宠惠一起最后拟定，形成了蒋介石1937年7月致罗斯福函。⁽⁴⁰⁾从其反复修改的情形来看，该信函的内容代表了国民政府深思熟虑的外交立场和政策。信函请求美国对日本实施全面经济制裁：“实施之后，必可迫使日本采取对于其本身唯一安全之途径，而同意于以集体会议之方式，以解决一切有关中国及其他关系国家之问题。届时美国当可以九国公约签订者之资格，或本其举世公认为世界和平倡导者之地位，召集会议，俾参加各国得以自由谈判程序，寻求一基于理智与正义之解决。”⁽⁴¹⁾这一性质的会议尽管最终未能举行，但国民政府推动以美国为首召开国际会议的外交策略，表现得很充分。

国民政府以美国作为外交战略重点，是由欧洲局势和英、法对外政策决定的。1939年春，德国全面占领捷克斯洛伐克，3月21日又以最后通牒的形式威胁波兰把但泽交给德国。至此，英、法开始放弃对德绥靖政策，两国正式结盟并开始联合其他欧洲国家与德国抗衡；同时，苏、英、法三国也开始了政治军事谈判。这些变化显示英、法在总体上更多地关注和应付欧洲危机。从英国方面来说，面对日本咄咄逼人的进攻，英政府采取守势，并推行绥靖日本的政策。6月14日，日本封锁天津英租界后，英国政府尽管也提出了抗议，但三军参谋长都坚决反对制裁日本。⁽⁴²⁾在随后的英日谈判中，英驻日大使克莱琪与日本外相有田达成《有田—克莱琪协定》，“完全承认正在大规模战争状态下之中国之实际局势”，英国政府将令“在华之英当局及英侨”不采取“阻止日军或不利于日军”的行动。⁽⁴³⁾这一协议，对中国构成了很大的损害。国民政府对此提出强烈抗议，要求英国政府采取“符合其法律上及道德上对华之责任，并以行动表明对于日本在华侵略造成之局势，决不变更其固有之政策”⁽⁴⁴⁾。对国民政府的这一要求，英国不仅没有满足，而且还就租界内“治安”（包括引渡四个刺杀伪天津海关监督程锡庚嫌疑犯）、禁止法币流通和移交白银储备问题，与日方展开交涉。从法国方面来说，尽管和英国政府一样，也对日本的举动有所抗议，但对日实际遏制行动很少，而且不指望产生实际效果。法政府明确告诉顾维钧：法国将与英国保持一致，但是“英国和法国所采取的任何行动，除非有美国的合作保证，都不会有效”⁽⁴⁵⁾。同时也说：“远东问题之枢纽，全在美国努力，应集中鼓动美国舆论使其增长对华感情，赞助其总统之外交政策。凡美所发起，英、法均可赞同。”⁽⁴⁶⁾英、法的这种政策状态，决定了他们不可能在帮助中国抗战和阻止日本进一步扩张中起到关键性的作用。

国民政府将美国作为外交战略的重点还与国际舆论的某些变化和美国对外政策有关。如前所述，英、美、法联合阻止日军占领鼓浪屿租界之后，英、法舆论也要求美国在远东发挥领导作用。《有田—克莱琪协定》达成之后，7月26日美国通知日本方面，宣布废止1911年2月21日签订的《日美商约》（6个月后生效）。这一行动消除了美国对日实行贸易禁运的法律障碍。这意味着，如果美国政府觉得有必要，半年后即可以宣布对日实行禁运。这对中、英、法三国，尤其是中国的抗战，都是极大的鼓励。蒋介石深有感触地在日记中记道：“美国对日取消商约后，金融与外交皆得转危为安。”⁽⁴⁷⁾由此可见，美国在远东问题上发挥着不可替代的作用，受到包括中国在内受到日本侵略或威胁国家的认可。这也促使国民政府将其作为外交的战略重点。

这一时期的外交中，中苏关系的发展较为平稳。1939年6月，苏联再次给中国贷款1.5亿美元，用于购买苏联工业品及设备；同时，与中国签订通商协定，规定双方在关税上实行最惠国待遇。这些对中国抗战都是极大的支持与援助。而从外交战略上来看，国民政府予以密切关注者，为苏、英、法联合抑制德、意扩张的问题。对于中国来说，如果苏、英、法能够团结一致控制欧洲局势，就能够腾出手来集中应对日本；反之，则对中国抗战产生不利影响。蒋介石和国民政府对此十分清楚。1939年4月15日，苏、英、法三国政治谈判开始后，蒋介石先是嘱在莫斯科的孙科与苏联政府交涉，表达国民政府的态度，希望“俄英合作交涉时”，“俄当局勿忘远东”，“并希望能促成中、俄、美、法在远东具体之合作”。⁽⁴⁸⁾熟悉中苏关系的国民党中执委委员张冲也向蒋介石建议道：“英、法、俄接洽欧洲集体保障之际，应由俄方同时提出共同制止远东侵略者，而予中国以有效保障”，并请蒋向苏联驻华代办切实说明此点。⁽⁴⁹⁾蒋接受这一建议，并致函斯大林，阐述欧亚一体的重要性和国民政府盼望中、苏、英、法联合的要求。7月23日，三国军事谈判举行，蒋介石又致函斯大林：

日本举动狂乱，实为其极怕和平国家联合成功后共同制裁之恐怖心理所体现，今英、法、苏协定延未成立，必使英国保守派之势力再见抬头，日本军阀侵略之势焰愈高，而英、日妥协之可能性亦将愈大。此种事实，于中国抗战与远东全局最为不利。甚望先生为助益美国废除美日商约之声援，为实际呼应抵制侵略势力与奠定世界和平集团基础起见，尽力主持使英、苏谈判早日成功，是则不仅中国抗战与远东局势受莫大之鼓励，而整个世界和平亦发生无上优良之影响。⁽⁵⁰⁾

寄希望于苏联配合美国废除《日美商约》的行动，推动苏、英、法的合作，从而制止英、日妥协，对孤立和打击日本具有最为直接的作用，自然对中国抗战也最为有利。因此，苏、英、法的合作对中国战时外交来说，具有战略性意义。推动这一合作的实现，则是国民政府这一时期外交上的另一个战略重点。正因为如此，蒋介石也建议英国积极推动苏、英、法的谈判。5月，蒋接见英国驻华大使卡尔，“嘱其建议英国政府，对英苏谈判，缔结军事同盟，应即无条件订定，并使之推广至远东”⁽⁵¹⁾。

在蒋介石和国民政府看来，以美国作为外交的战略重点，与以推动苏、英、法合作作为外交的战略重点相比，前者显然处于优先地位。蒋介石认为，“俄国态度显现冷淡，其对华外交方针本来如此，无足深异，凡不能自立而有求于人之时，无论何国皆无诚意可言，英法历来之态度亦然，惟美国有和平与正义之传统精神者，则自不同耳”⁽⁵²⁾。《苏德互不侵犯条约》签署之后，国民政府在向全国军政首长的通电中也指出：“目前关键，英苏两国，同等重要，而美国力量更应重视。”⁽⁵³⁾类似的文句和论述，在蒋介石的讲话和日记以及国民政府的文告中，较为习见，此不赘举。

总体来看，国民政府在欧战爆发前的外交因应中，最为关注的是推动美国政策的变化和苏、英、法之间的合作进展。而美国作为国民政府的外交战略重点的思路，也在具体发展中逐渐清晰。应该指出的是，国民政府在处理中日关系时，尽管一直都希望美国发挥领导作用，维护九国公约的基本原则，对日实施必要的制裁，但因为列强之间的矛盾和美国国内孤立主义的影响，这一愿望在“九一八”事变之后和抗战初期，都无由得以实现。正是由于欧战爆发前一段时间内国际形势和美国对外政策的变化，国民政府才得以逐渐将外交战略重点转向以美国为中心。