太平洋战争前的中国外交战略与政策

一、全球视野下的外交思考

南京沦陷，政府搬迁，军事被动，除苏联以外的大国支持与援助不至，中国的抗战处于经受重大的考验之中。此后的抗战如何进行，尤其是与抗战紧密相连的外交如何把握？成为急需解决的问题。

军事方面，国民政府尽管早就认为中日战争将是一场长期和持久的战争，但将是怎样的一场持久战，并没有充分的估计和清醒的认识。到1938年春，蒋介石才逐渐认识到，“我之对倭，在以广大之空间，求得时间之持久，积各路之小胜，而成全局之大胜”⁽¹⁾。也就是说，至此，“以空间换时间，积小胜为大胜”的持久战方针在经历了一系列军事上的失利之后，才基本形成。作为持久战的民族自卫战争，外交的地位和前景如何？这也是决策者们不能不从宏观角度进行思考的。蒋介石指出：

一国与一国作战，最重国际形势；欲使国际形势有利于我，就要师出有名，然后才是顺天应人，得道多助。现在倭寇无端来侵略我国，不仅劳师远征，师出无名，而且破坏国际条约，损害各国在远东的利益，因此不仅与远东有关各国要仇恨他，攻击他，凡是主持正义，爱好和平的国家，都要憎恶他，反对他。……虽然与他冲突得最厉害的英、美、法、俄各国，目前还没参加战争，与我们共同一致打击敌人，但这并不是国际不动，而是时机未到；只要我们誓死不屈，持久抗战下去，各国就会毫不迟疑地加以打击。譬如敌人在上海、南京、芜湖等处耀武扬威，横行无忌，随便轰炸英、美兵舰，殴打英籍员警，撕毁英国国旗，似此情形，随时有与英、美各国发生冲突的可能。而且各国在远东的权益和势力，既然天天感受到敌人的危害侵蚀和威胁，长此下去，就是敌人用如何欺骗掩饰的伎俩来敷衍各国，像过去造谣抵赖和卑词道歉一类的事，一旦各国准备好了，也会不顾这些，群起而攻。⁽²⁾

蒋介石在这里涉及并阐述了抗战外交中四个方面的问题：其一，国际形势对民族自卫战争的影响极大；同时，中国外交的基础是得道多助。而相比于中国，日本是失道寡助。其二，日本损害了英、美、法、苏在远东的利益，这使得它们之间的冲突随时可以发生。其三，日本危害到了英、美、法、苏在远东的存在，而这是四国所不允许的。其四，英、美、法、苏对中国的援助与否，只是时间问题，而不是根本问题。这四个方面所涉及的外交战略问题是：抗战中的中国外交要在得道多助的前提下，密切注意英、美、法、苏与日本关系的动向。在这一基本思想的指导下，国民政府的外交思考具有很鲜明的全球视野。也就是说，密切注视国际形势的变化，以随时调整自己的外交政策。这从蒋介石主持的军事委员会参事室对外交的有关讨论中可以典型地反映出来。

1938年3月初，参事室有一次对外交问题的全面讨论。王世杰认为，影响中国抗战的外交问题有三个：其一，英国如果承认意大利吞并埃塞俄比亚的话，势必导致国际社会对中国伪政权的承认。对此，“我国应及早确定对策，订立方案，使外交官本此积极活动，免受意外打击”。其二，国联通过的决议只是要各会员国单独采取行动，如果再向国联提出要求各会员国采取联合行动，“恐各国感觉不便，或且彼此推诿。故宜向英法俄美等国按各该国实际情况，分别提出具体方案，请求物质援助，此项方案，并宜就我战事得手时机向各国提出，至方案之谈判，似不宜授权于我国驻外大使、公使，而应另派专员董其事”。其三，日本是否对华宣战，以欧洲形势为转移。“欧洲得以安定，日本即有所顾忌，必不敢实行对我宣战；反之，如英德谈判失败，欧洲从此多事，则日本必肆无忌惮，必将公然对我宣战。”日本对华宣战情况下如何应付，“对英美法俄等国，希望其采取何种态度，皆应及早准备，预先向各国提出，以免临时措手不及”⁽³⁾。

综合这些情况，蒋介石认为，英国与日本的关系问题“为目前最紧要之问题”。周鲠生认为，“日本势力侵入华北华中并及于华南，不仅英自由党工党人士大感不安，即保守党亦觉恐慌，如是英举国视线集中日本，要求安定欧洲，以便全力应付远东。此种外交政策之转变，与我有利，故我国对英，应力持镇静”。张季鸾也认为，“美国对中国态度，不会轻易变更，则英国亦必不致突然变更其对中国之政策”。陶希圣则认为，“现在最根本的问题，不在英日是否妥协，而在我军事有无进展，抗战能稳定，英国对日态度亦必日益坚定。至于在某种情况下英国将推倒国民政府与日妥协，事实上必不致如此，在目前局势之下，英国惟利于支持国府以对日也”⁽⁴⁾。

上述讨论显示出的是国民政府对所面临的主要外交问题的思考和基本估计，其中也包括一些基本的应对态度。较为清晰的倾向是：1.中国抗战局势的稳定和进展，将是影响英、美、法、苏对华政策的重要因素。2.英、美对华政策总体上将是稳定的，不过应该密切注视英国在某些问题上不利于中国抗战的妥协倾向。3.欧洲局势与日本对华政策紧密相关，应充分注意，并及早应对。这些是国民政府在南京沦陷之后在外交问题上的具体思考。

有了上述思考，加上国民政府对抗战的重新理解，1938年3月底至4月初召开的国民党全国临时代表大会对抗战目标和基本政策作了重新厘定，指出：“最后胜利之获得，不特领土主权及行政完整可以确保，自由平等之国家亦可由此以实现。”这就是说，抗战的最终目的，一方面是确保国家领土主权及行政的完整；另一方面是为了建设自由平等的国家。围绕实现这一目标的对外关系原则是：“其一、对于曾经参加之维持国际和平之条约，必确实遵守；其二、对于世界各国既存之友谊，必继续不懈，且当更求其增进。”⁽⁵⁾在此次会议上所通过的《抗战建国纲领》也规定了对外政策的基本原则，其内容是：1.“本独立自主之精神，联合世界上同情于我之国家及民族，为世界之和平与正义共同奋斗”；2.“对于国际和平机构，及保障国际和平之公约，尽力维护，并充实其权威”；3.“联合一切反对日本帝国主义侵略之势力，制止日本侵略，树立并保障东亚之永久和平”；4.“对于世界各国现存之友谊，当益求增进，以扩大对我之同情”；5.“否认及取消日本在中国领土内以武力造成的一切伪政治组织，及其对内对外之行为”。⁽⁶⁾

上述五条原则所表达的内容，可以从下述三方面来认识：(www.xing528.com)

首先，确立了独立自主的精神和为和平、正义奋斗的宗旨。抵御日本侵华的目的，在于捍卫祖国，获得民族和国家的独立自主，维护国际的和平与正义。亦即“对内得以自立、对外得以共存”⁽⁷⁾。因此，独立自主的精神与和平、正义的宗旨是积极对外政策必须包含的内容。《抗战建国纲领》将这些作为首先追求的目标，体现了国民政府外交政策的最高追求和理想。

其次，确立了调动国际一切积极力量反对日本侵华的基本原则。中国与日本相比较，尽管是一个大国，但也是一个弱国。因而，调动国际上的一切积极力量打败日本，显得尤其重要。为此，《抗战建国纲领》确定“联合一切反对日本帝国主义侵略之势力，制止日本侵略”，“对于世界各国现存之友谊，当益求增进，以扩大对我之同情”；同时，利用国际组织和有关条约等有利因素，为争取抗战胜利服务。结合参事室讨论会上王世杰的阐述，可以看出这些原则的内涵是，在重点从双边关系角度推动各国援助中国抗战的同时，也不放弃争取国际组织的支持。

第三，确立了否认和取消一切屈服于日本侵略势力的伪政权及其所有行为的合法性的原则，积极捍卫国家主权。日本在侵华的过程中，积极扶持伪政权，大肆宣扬“中日提携”和“中日亲善”，甚至“平等友好”，混淆视听。而实际上则是遂行其独占中国、“以华制华”的方针。一些昧于民族大义的反动势力，在日军的威逼利诱之下，组成各种伪组织或伪政权，出卖民族和国家利益。这种行为，无论在国内还是在国际上，都具有极大的消极作用。对这一反动势力及其在日本操纵之下所做的一切，从抗战的要求出发，必须予以坚决否定和取消。同时，在外交上必须限制其对中国抗战的消极影响。因此，“否认及取消日本在中国领土内以武力造成的一切伪政治组织，及其对内对外之行为”，既是捍卫民族大义和国家主权的需要，也是抗战外交的需要。

国民党临时全国代表大会之后，蒋介石又将上述的所有思考和基本原则进一步概括，指出：“我们抗战外交的根本原则，是多交与国，孤立敌人，而我们的一贯方针，就是循国联的路线前进，造成与英、美、法、苏联合的形势。”⁽⁸⁾这一外交战略，其内涵仍然是在普遍争取援助的基础上，以国联为舞台，重点发展与英、美、法、苏的联合。换句话说，国民政府的基本外交战略是，坚定不移地与英、美、法、苏站在一条战线，有效地争取其援助，以支撑持久抗战。

这一外交战略基本正确。这是因为，与日本相比，中国是弱国，要对日本实施有效的抑制和增强中国的抗战实力，只有联合国际上可以联合的力量，一起反对日本侵略。同时，由于与中国利害相关的大国大体上已经分成两大阵营，即英、美、法、苏为一方，德、意、日为一方，这就使得国民政府不能不将重点放在造成“与英、美、法、苏联合”上。这基本承袭了“七七”事变前大国合作制日的一贯思想。

值得注意的一点是，国民政府重新强调了国联路线。就国联与中国在中日问题处理中的关系来看，国联对中国抵抗日本侵华一直缺少实质性的帮助。“九一八”事变处理中，国民政府执行国联路线没有得到预期的效果后，在相当一段时间内对国联路线感到失望。“七七”事变发生后，出于争取国际援助的需要，1937年9月10日向国联理事会提出申诉，要求根据盟约第11条和第17条采取行动，阻止日本侵华。但是，英、法控制的国联，在通过的决议中，除指出日本违反国际条约和请各会员国个别援助中国外，只建议在最短时间内召开九国公约签字国会议。显然是想将责任推到以美国为首的九国公约签字国身上。为什么这个时候国民政府要重新强调国联路线呢？首先，九国公约签字国的布鲁塞尔会议无果而终。但相比于九国公约，国联毕竟是具有常设机构的国际组织，是一个拥有大量会员国的外交活动舞台，英、法并未最终抛弃它。无论是发展与各国的关系，还是推动国际组织，都离不开这一舞台。同时，它还是与国民政府所重视的欧洲局势变化密切相关的国际组织。正因为如此，为继续推动各国对中国抗日实施援助和关注欧洲局势的变化，国民政府只好重新回到国联这一外交舞台。其次，1937年11月6日，意大利加入《日德关于反共产国际的协定》，德、意、日三国轴心形成。同时，德国应日本的请求，召回在中国帮助抗战的德国军事顾问，并开始削减中德贸易额。德、意、日完全脱离并挑战国联体系的倾向日益清晰。中国作为屡次请求国联主持公道、调解中、日问题的国家，且国联就此形成过一系列决议，自然不能主动放弃国联，自陷被动。此外，这一时期，苏联也积极参加国联的活动。因此，加强国联外交，不仅可以“多交与国”、“孤立敌人”，还能强化联合英、美、法、苏的外交活动，最大程度地在国际舞台上维持中国抗战的正义性，争取国际支援。

除此之外，蒋介石一方面对外表示坚持抗战到底的立场：“勿以军事迁就外交”，“除非中国将主权完全恢复，绝不欢迎任何国家调停中日战争”；⁽⁹⁾另一方面也认为：“中倭战事问题，实为国际问题，非有国际干涉，共同解决，则决不能了结，如直接讲和，则中国危矣。英之态度，仍在待机，一待中倭双方之疲惫，二待其本身准备之充实，三待美国之合作，至于其现下之态度，对倭不即，对我不离，不无可虑。应防其与彼有利时与倭妥协，劝我屈服。”⁽¹⁰⁾这就是说，在蒋介石看来，强调形成与英、美、法、苏联合的同时，对英国在中、日之间到底会采取何种政策，不是完全可以放心的，应该保持必要戒备。在经过深思熟虑之后，1938年8月，蒋介石确定，以后的具体外交政策是：“对俄合作，以不牵涉内政为度；对英勿使其与日妥协，以牺牲中国；对美则尤应积极进行，以争取其援助。”⁽¹¹⁾至此，十分清楚地显示，国民政府在“循国联的路线前进，造成与英、美、法、苏联合”的总体方针之下，进一步形成了对英、美、法、苏四国有区别的外交政策。其基本内容是：在自身坚持持久抗战的前提下，不放弃国联这一外交舞台，重点争取美国，有条件地与苏联合作，防止英国对日妥协损害中国。这一政策奠定了相持阶段国民政府外交的基本格局。

由此可以看到，国民政府在走向相持抗战的过程中，确定抗战到底的总方针同时，根据国际形势的变化，在外交上的思考，归纳起来有以下主要内容：（一）很坚定地相信英、美、法、苏将站在中国这一边。（二）在主要大国不能联合一致的情况下，着重分别推动各国支持与援助中国抗战，多交与国。（三）区别不同情况，处理好与大国的关系。即以美国为重点、时刻关注英国的妥协倾向，有条件与苏联合作。（四）不放弃国联外交，坚持独立自主、和平、正义的外交宗旨，以领土主权和行政完整为外交最高目标。