太平洋战争前夕的国民政府外交战略与政策

一、“七七”事变前夕国民政府的交涉政策

经过“广田三原则”交涉之后，国民政府对日外交的强硬立场初步奠定。此后，在国际范围内，竭力推动太平洋地区性公约的协商，并在可能的范围内大力发展与欧美的经济联系，以此抗衡日本在外交上对中国形成的压力。这些构成了国民政府对日政策的基本框架。

在这一基本框架之下，政策层面也还孕育着一些值得注意的积极变化。1937年2月召开的国民党五届三次会议上通过《促进救国大计案》，通过这一议案时，有“密交常务委员会及国民政府分别切实办理”的附语，说明该议案是国民党内部一致要求政府采取更为积极政策之下所达成的需要保密的共识。该议案对中国外交形势的估计是这样的：

第五届全国代表大会开会以来，我国已于艰难多事之中，开辟统一庶政抗日救亡之新现象，此种新现象，在人民为坚决一致御侮之要求，在政府如两广、西安事件处理之妥善，及对日本横暴七项要求之拒绝，与夫绥远抗战之胜利，皆足以唤起全民之奋起与拥戴，并得英美诸邦之同情者也。

议案明确指出，由于采取了一系列坚决的政策，当可以进一步得到人民的拥护和国际的同情。因此，议案认为应该采取更为积极的措施，包括努力收复失地、进行积极外交。努力收复失地的具体办法是：“督促华北军队、并增派劲旅，现行收复察北、冀东以为收复东北四省之准备”；外交措施则应“图废除不平等条约”⁽¹⁾。依据这一提案的基调，国民党内显然是要求国民政府扩大绥远抗战的成绩，继续以武力收复失地，并在此基础上，进而推动不平等条约的废除。态度不可谓不积极!这种积极基调是会议的主流，因而这次会议的宣言在表示坚持第五届全国代表会议以来的基本方针后，有这样的陈述：

吾人始终如一之目的，厥为对内求自立，对外求共存，即使蒙受损害，超过忍耐之限度，而决然出于抗战，然亦只有自卫之心，绝无排外之意。故牺牲之心与和平之期望，初无矛盾。假使和平之期望犹未完全断绝，吾人固仍愿接受平等互惠与尊重领土主权之原则下，求其初步之解决，使匪伪失其依附，主权克臻完整，如是则两国间悬而未决之问题，虽未完全着落，而以和平方法解决纠纷之可能，始得露其端倪。此在吾国必当举国一致，于最短期间期其贯彻者也。⁽²⁾

宣言中明确宣示：在“自立”和“共存”受到威胁之际，中国将要抗战；而对现存于中、日两国之间的问题，则本领土主权完整的原则，推动和平解决。这就是说，中国愿意以和平方式来解决中、日之间的悬案。这一点和“广田三原则”交涉中不接受但愿意交涉的基本方针一致。

国民党中央全会的决议案和宣言绝不仅仅是表面文章，在实际的外交事务中也照此办理。蒋介石在接见日本驻华大使馆武官喜多诚一时说：“两国军事当局所应特别努力者，在以东方道德精神为基础，融和两国国民情感。”在会见日本经济考察团时，也以“己所不欲，勿施于人”相谕，张群在会见日本驻南京总领事须磨弥吉郎时也说：“东北问题虽暂可缓谈，但华北现状急需改善——此为我方最低限度之调整，关键全在日本之对华态度如何？我国一方面决由外交途径进行调整交涉，而同时在他方面亦不能放弃抗战之准备。”⁽³⁾这就是说，中国政府已经决定绝不退让，除了东北问题可以暂缓之外，华北问题必须解决。因此，可以看到，国民政府在西安事变之后的交涉政策，比华北事变时期更为强硬。也就是说，国民政府的外交政策是，以维护领土主权完整为中心，在做好抗战准备的前提下，不放弃以外交交涉的方式，求得中、日之间问题的和平解决。这就是“七七”事变前国民政府交涉政策的主基调。

这种强硬基调的交涉政策，在其他方面也有体现。自“广田三原则”交涉以来日本十分看重华北“经济提携”问题，拟借此掠夺华北资源，并加强对华北的控制。1936年9月，华北日本驻军司令官田代皖一向宋哲元提出有关华北“经济提携”的方案，其内容包括四项原则和八个具体项目。四项原则为：

（一）遵据共存共荣之原则，以收中日均等之利益；

（二）中日经济提携，中日应以平等的立场规律（原文如此——引者注）一切；

（三）各种经济开发之事业或由中国方面向日方借款，以中日合办之企业体型行之，日本军为援助此种事业，愿从中斡旋，由日本方面招致莫大之资本与优秀之技术；

（四）以谋民众福祉而得安居乐业为主眼。⁽⁴⁾(www.xing528.com)

八个项目则为航空、铁路、煤炭、铁矿、筑港、电力、农渔村之振兴、通信。这份方案实际上是想在所谓“共存共荣”和“平等”的口号之下，以日本资本开发华北的资源，并通过投资基础设施控制华北的铁路、航空和电信。对此，国民政府有关部门研究之后指出：即使不考虑中、日之间的紧张关系，“若煤、铁、盐、棉等资源不特为军事上必需品，且为发展工业要素，我国煤、铁产量以东四省为最富，业被攫取，次即为华北，若再被剥夺，则军事工业需要之资源将全失依据”；再则，日本惯于以合办形式，“恃其国力攘尽实权，动辄借有特殊关系”，制造纠纷。因此，“我国决不可受其牢笼，轻于尝试”，“必须设法折冲”。⁽⁵⁾行政院对这些意见予以重视并见诸实行。1937年初，当冀察政务委员会拟与日本合组惠通航空公司的请求送到行政院审批时，交通部、财政部、外交部、政务部都认为：“日方果有合办公司之诚意，应由双方以合法方式重新商订，并须停止非法飞行，以重国权”，至于合组惠通公司，“碍难核准”。⁽⁶⁾同时，还强调利用外资，必须中央核准方为有效。对所谓中日“经济提携”的这种处理，反映国民政府对日经济政策也随着政治上的强硬而变得强硬，其中所贯穿的原则，也集中于恢复前此失去的华北主权。

国民政府外交部门也明确向日本政府传达中国方面的政策信号。3月8日，国民党五届三中全会后出任外交部长的王宠惠向记者发表谈话，强调中国的外交政策将以国家的领土和主权的完整以及平等、互利为基础。随后，王也向日本驻华大使川越表示，希望中日双方能顾全对方立场，对于华北问题和中日“经济提携”问题，不必分先后加以全盘研究；至于交涉方式，可以先采取非正式交换意见而不采取会议形式，俟意见接近的时候，再提出解决的具体办法。后又对日本记者发表谈话指出：如果日本方面确实遵守平等互惠的原则，中日关系的调整可以在短时间内实现，否则，中日经济合作也会因政治问题难有良好结果。取消冀东伪组织，对日本来说，乃简单易行之事，如尚不能解决，则其他问题更难解决。王宠惠的这些表示，也突出地体现了国民政府此时维护主权和领土完整，坚持以交涉方式解决问题的政策倾向。蒋介石也致电在英国孔祥熙，要他向英政府明确阐述中国的对日政策，这就是：“决不放弃正当交涉之途径，只要日本放弃其无条约所夺取之权利及其非法活动，如必能取消冀东察北伪组织，彻底停止走私等事，不妨碍中国在华北行政主权之完整，勿使华北特殊化，则其他一切我政府必将经合法手续与正常外交途径进行。”⁽⁷⁾

相比于中国较为稳定的对日政策，日本政府则陷入了政策危机时期。“广田三原则”遭到国民政府严拒之后，接着是西安事变的和平解决和中国内战的停止，显示中国在外交上转入强硬，在内政方面的快速进步。尤其是国共之间的初步合作，在日本政界引起了极大的关注。广田内阁因其对华政策的失败，受到日本朝野的强烈攻击而宣布倒台，接着陆军大将宇垣一成组阁流产。经过协调之后，陆相林铣十郎才组阁成功。1937年4月1日，林铣内阁又宣布解散众议院。5月31日，因推行激进政策，林铣内阁倒台。6月4日，近卫文受命组阁，才使得动荡的政局稍转稳定。而在对华政策方面，这段时间内，也出现了复杂的变化。先是新任外相佐藤尚武在贵族院发表对华政策讲话，主张以平等原则、协调精神打开中日关系的僵局。后又在4月16日，外务、大藏、陆军、海军四省大臣共同决定了《对华实行策》和《华北指导方策》，在放弃以华北分治为重点政策的基础上，强调以文化、经济工作为策略来推动对华关系的改善。但无论如何变化，在使华北成为“防共、亲日满地区”这一点上，则一仍其旧。⁽⁸⁾这一政策在还没有真正实施的时候，日本国内要求改变对华政策的呼声又起，对华强硬的声调甚嚣尘上。关东军的“对华一击论”正式出笼，而舆论界也不乏战争叫嚣言辞，近卫内阁的对华政策受此影响，也不断向强硬方向发展。在此前提之下，驻华大使川越茂离日赴华之际在东京发表对华政策的强硬谈话：

（一）华北系为适应“满洲国”生存与发展之必然的命运而存在；

（二）华北经济合作问题日本仍与地方合作而使之实现；

（三）华北驻军问题系根据《辛丑条约》，当然不能废除。《塘沽协定》、《何梅协定》亦然；

（四）华北日机之飞行业已实现，南京政府无论如何争辩，于事无济。⁽⁹⁾

上述情况说明，在经历了短暂的动荡和调整之后，日本政府重新走上一意孤行的轨道。这给中国外交和内政带来很大的压力。应该说，中国方面对日本对华政策必将走向强硬早有认识。驻日大使馆丁绍伋3月初向国民政府呈报自己对日本外交政策走向的看法。他认为：“军部对华政策之强化或软化，必视中国能否极力备战，是否准备联俄以为断。如中国内部团结坚固，联络英美成功，且备战工作愈急，联俄声浪愈高，则日本军人之对华政策必愈趋软化。然若中国实行联俄，则彼为制机先计，即与中国开战，亦未可知也。”⁽¹⁰⁾王芃生在研究了日本对华政策之后也指出：

日内阁将临时议会延至七月开会者，除内部新党运动及向各界疏通分化反政府势力，以冀苟延政权外，同时极力向外求出路，故在此时极为严重关头，倘因其失败而掀起险恶政潮，则对华出兵，或以伪国名义进攻华北，甚至依其演变及国际形势许可，或以海空军威胁华南，挑拨反动，掀起内乱，以牵制中央，迫我承认苛求，亦非绝对无有之事。⁽¹¹⁾

因内乱而向外求出路，把国内矛盾转向国外，这在日本并不乏先例。感觉到日本要向中国开战的不仅仅是研究者还包括蒋介石自己。4月11日，蒋获得了一份外务省给川越茂的训令以及川越茂在华活动计划的情报。该情报说，日本对华政策是要中国承认伪满洲国、同意日本在华北享有特殊权利、远东发生战争时保持与日本亲善等。如果中国不接受这些条件，日本将再展开积极行动。蒋介石据此判断：“日本向外侵略，已至满溢时期。”⁽¹²⁾5月底又指出：“日本之蓄意侵华，至此盖已有迫不及待之势矣。”⁽¹³⁾正因为意识到战争有可能降临，作为全国政治和军事领袖的蒋介石也积极部署。4月5日，他指示：“陇海、平汉、津浦、粤汉各路要点，均应配置重兵，并极力保持机动性，能每路住有建制两师以上之军为最要。”6月30日，鉴于日军在华北的活动频繁，又致电韩复榘、沈鸿烈：“据报日人在华北将有举动，希望多方侦察其动向，并严密准备，积极防范。”⁽¹⁴⁾同时，加紧对他所认为的民族复兴的战略基地川、康、黔各方面的整顿。在对外关系中，密切关注加强与欧美国家，尤其是英、美两大国之间的经济和政治联系。

上述情况说明，西安事变后，国民政府对日政策仍然坚持此前的基本思路：在维护主权和领土完整的原则之下，以交涉的方式，首先是推动中、日之间华北问题的解决；同时，鉴于日本向中国开战的可能性日益增大，国民政府也极力做好各种准备，尤其是军事上的准备；在其他外交政策方面，则仍以加速发展与维系欧美关系为主。这些政策的坚定实施，从发展趋势来看，无疑将有利于中国增强抵抗日本进一步扩张的力量。而对日本来说，“为制机先计”，铤而走险，已急不可待，战争开始悄悄降临到中国的头上!