国民政府对内政策及外交战略：反法西斯战争背景下的研究

一、国民政府阻止分治的对内政策

《秦土协定》和《何梅协定》以后，日本在察哈尔、河北两省大大地削弱了国民政府的控制力量。在河北，中央军第二十五师、第二师南调；于学忠第五十一军（东北军中最大的一个军，有十多万人）沿平汉线南调转陕西；省党部被撤；何应钦被逼撤离北平，黄郛也不敢再回北平行使职权。这不仅使长城华北抗战时国民政府所实现的对河北的控制丧失殆尽，而且连东北军的势力也太半被逐出河北。在察哈尔，宋哲元及其二十九军大部被迫调出，不仅削弱了国民政府在察省的军事防御力量，而且为日本在内蒙策动所谓“自治”创造了军事条件。不惟如此，日军还竭力拉拢阎锡山和韩复榘，使其对抗中央政府。更重要的是，所谓《何梅协定》、《秦土协定》达成后，华北地方实力派对中央政府心存疑虑。如韩复榘的代表柴东生在游说徐永昌时说，“中央已无力问华北事，吾人若不早自为计，恐山东山西祸患已到不远”，要求阎锡山带头建立各省的联合组织。⁽¹⁾而此时的中央政府也发生严重的政治危机：汪精卫因主持“胡、白事件”的交涉而备受各方指责，国民党内吴稚晖、戴季陶、孙科，甚至孔祥熙、陈立夫等都对汪极为不满。汪一气之下，挂冠而去，并以养病为借口，先赴沪后转青岛。随后，汪派人物陈公博、顾孟余、唐有壬等相继辞职，中央政府几乎处于瘫痪状态。所以，黄郛说：“今日国内政情，华北囿于‘一时局部之利害偏见’各动其所动，中央困于‘多头横议之组织环境’各静其所静，故已形成‘中枢无主，地方忘耻’之现象。”⁽²⁾因此，无论是中央政权和地方政权内部，还是中央政权与地方政权之间，都存在着严重的危机。

与此同时，蒋介石不断获得大量关于日军要在华北策动“自治”的各种情报：1935年6月，何应钦、蒋作宾等先后向蒋报告，日军将在华北实施分治策略。何应钦报告说，日要乘蒋介石“对日问题、对国内问题，均陷穷境”之际，“使其穷状更加一层，希望其深刻化”。为此，首先“最小限度要将河北省完全为反蒋之源”，其后，“诱发其内乱，然后最低限度以黄河以北事实上之独立为目的”。⁽³⁾蒋作宾报告说，日“以中国将趋统一，认为不利，欲在北方组织一反中央势力，先以冀、晋、察、绥、鲁为范围，俾与中央脱离，以便为所欲为。现正积极进行，并欲利用阎主任为傀儡云云”⁽⁴⁾。7月，宋哲元也向蒋报告：“据报日人实行压迫我军退出察北各县，其目的在便于实现蒙古自治政府，以民族自决演成傀儡，再图南侵。”⁽⁵⁾

在此情况下，蒋介石采取了两项重大措施，来稳定中央和地方政权：其一，平息中央政权的危机。汪精卫走避青岛后，蒋知事态严重，从成都致电中央政治会议，敦促中央用一切方法说服汪回任，同时派张群为个人代表赴青岛劝说汪回中央。在这些措施仍未起作用后，又亲自从成都飞往庐山，对反对汪精卫的孔祥熙、宋子文、陈立夫等人，公开表示支持汪精卫。8月9日，蒋回南京，与两天后到达南京的汪精卫会晤，在蒋同意扩大行政院权力之后，汪允回任，一场政治危机就此结束。这场政治危机的解决，尽管是以蒋介石支持一向对日妥协的汪精卫派为代价获得的，但基本上稳定了中央政权，维护了国民政府的统一，因而具有重大意义。其二，稳定华北地方实力派。华北地方实力派的不稳定对国民政府实施对日政策显然是一大障碍，蒋介石在知道日本对华北当局竭力拉拢，并有推阎锡山为首组织独立政权后，于1935年10月至太原，对阎陈述中央对日的总体方针，并要熊斌将其内容向华北各长官商震、韩复榘、宋哲元等人传达。熊斌所传达的内容，据《徐永昌日记》综合起来有：（1）蒋介石认为，“日本是用不战而屈中国之手段”侵略中国，中国则应“抱定战而不屈的对策”。（2）参谋部已制定对日作战方案：“开战初，以宋、商等守平津，晋绥军分守雁门关及娘子关”，“倘平津放弃，宋、商退守保定、沧州之线；中央军进至漳河之线收容之”。⁽⁶⁾（3）蒋介石在肯定阎锡山“态度光明，意志坚定”的同时，告诉华北各军政要人，阎“决不为日方威逼利诱所能屈”，“决无领导华北之意”；并表示：“中在中央一日，必对华北负其全责，决不使华北各同志独任其难。”⁽⁷⁾这些内容给华北各省长官传递了一个十分明确的信息，即蒋介石为首的中央政府对日不会再退让，中央从整体上已有应战的战略准备。同时，还向他们表明，阎锡山已向中央表明不在华北组织独立政权，中央对华北问题的立场十分坚定。蒋介石的这一措施对在日军威逼之下彷徨无主的华北各长官显然有很大的稳定作用。这为以后有效制止华北“自治运动”奠定了基础。

蒋介石所采取的措施，对国民政府控制华北固然具有重大意义，但仍不足以阻止日本实施既定的“华北分治”政策。日本政府在继1932年8月、1933年10月、1934年12月三次通过对中国实行分治政策后，1935年10月4日，日政府内阁在通过“广田三原则”的同时，也通过了陆相川岛义一提出的“鼓励华北自主案”。外相广田在给驻华使馆官员的指示中也指出，“各有关使领人员应在交涉时使三原则与鼓励华北自主案相成相助，互相补充”⁽⁸⁾。这就是说，对国民政府外交部门，日本将施以“广田三原则”作为对华外交政策；而对华北问题，则支持关东军实施华北“分治”政策。10月13日，关东军召开驻华各地武官等参加的大连会议，决定积极推动“华北自治”。10月29日，日驻天津总领事川越茂以公函致商震；同时，日驻屯军参谋长酒井隆及武官高桥坦也拜会商震，提出罢免北平市长及彻底清除反日机关等要求，声言要在10日以内照办。11月6日，土肥原自沈阳抵天津，“华北自治运动”进入高潮阶段。11日，土肥原抵北平后，向宋哲元提出“华北高度自治方案”。内容包括经济上截留中央税收、发行与日元相联系的货币；政治上只保留南京政府的宗主权，成立华北五省二市的“共同防共”委员会等。⁽⁹⁾为配合土肥原的行动，关东军司令部下令军队向榆关、古北口附近集中，飞机连续飞临北平上空，海军派舰只驶入大沽口，摆出武力威胁的姿态。这使得华北危机臻于极点。综观上述内容，日政府及军方在华北“自治运动”中的策略及行动有两个特点：（1）外务部门与军方相互配合，以压迫地方当局为主。（2）武力威胁与策动华北地方当局“独立”相结合。这给中央政府和地方当局都形成了很大的压力。

面对华北“自治运动”巨大的危机，国民政府由蒋介石出面，坚定华北当局的立场，使其不再退让。日本策动“华北自治”，关键是要胁迫华北地方长官宣布“自治”。日方在想利用阎锡山为傀儡实施“自治”的企图失败后，最后选择宋哲元为对象。因此，从国民政府角度来说，稳定宋哲元极为重要。国民政府较早就注意了这一点，在向华北各省当局宣示中央已决定以宋哲元完全负起北方的责任后，任命宋为平津卫戍司令。同时，蒋介石又致电宋，要宋对华北诸事，按已形成的决策，“处理一切，不必过虑。中必代兄负责”⁽¹⁰⁾，给宋哲元以坚决的支持。在整个“自治运动”的过程中，蒋介石每逢宋哲元遇到困难时，都从各方面予以指导，晓陈利害，使宋哲元能够对事件的发展和中央的策略措施有全面的了解。如1935年10月30日蒋介石致电宋哲元，指出：

此次华北策动，固非枝节应付所能解决，尤非局部敷衍可以了事，故中央根据整个对策，多方与之周旋，现正在着手进行中，已日有转机，但期华北坚持不自生异动，则彼方步调自可一致而就范，如兄不察情伪，受自由行动之虚声恫吓，即有所宣布，以冀避战待时，不知实因此而促成战乱，致令中央一切努力，尽付东流耳，此时兄处境只听命中央，诿责中央为惟一之法，否则所谓其他办法，皆自陷绝境，则将来之悲惨烦闷必更有不堪设想者，现在此间已拟定有效办法，即派大员携来与兄详恰，并协同应付一切，盼兄益加忍耐，幸勿为威胁所动。⁽¹¹⁾

文电中“自由行动”，系关东军以武力相威胁的暗喻，“有所宣布”系指盛传的华北当局将宣布“自治”。在这里，蒋介石明确告诉宋哲元，这是一个事关全局的大事。华北当局不能从自身利益出发私下与日本达成协议，也不要害怕日本武力恐吓，否则后果不堪设想。中央政府已经有成熟的应对方案，华北当局可以将一切交涉事务推给中央政府。

11月16日，蒋介石又电宋哲元，指出：

据报日军六列车在山海关下车示威，未知其对兄有所表示否，如彼以军队实行威胁，则兄更应坚忍镇定，以申正气。中决不空言欺兄，必与兄共存亡……务望兄坚持到底不为威屈，则料彼无所用其技，万一决裂，照中所处置，不仅为国家争光，而我四万［万］之同胞皆必为兄后盾，亦不负我忠勇之将士也。吾人成败，皆在此一举。一面仍以百折不挠之精神与以不卑不亢相周旋，如能以最大之忍耐，而加以最后牺牲之决心出之，则无不可为之事。⁽¹²⁾

文电中，蒋介石要宋哲元在武力威胁面前不要退让，并透露出中央政府不惧怕与日本决裂的决心。当日方欲以“轻度自治”方案与宋哲元等华北将领交涉时，蒋又明确指示，要宋哲元等不要轻易与日方代表接触，以免上当。蒋指出：

中央备极信赖，决无虑乎离间与谣言，唯来电所称，拟在拥护中央系统之下，以不干涉内政、不侵犯领土主权及平等互惠为限度，与之磋商。此则不能不虑。兄等以委曲求全之苦衷，将适中彼方诱陷之毒计，因不干涉内政等三语，乃国家与国家间之交涉，如据此语与之磋商，则与拥护中央系统之原则相抵触，一经开谈，兄等已经超越地方官吏之地位，而将愈为对方所劫持，纠缠靡已，必较现时处境更为苦痛……万一彼方因此不满，对兄等为局部之压迫，中央必当以实力为兄等后盾，决不令兄部独为其难，而与兄等为共同之牺牲也。⁽¹³⁾(www.xing528.com)

蒋介石一方面指出，关东军要华北当局答应的所谓在拥护中央前提之下的“自治”，不但不能给华北当局带来好处，还会给人造成华北当局僭越之嫌疑，难以自处；另一方面再次强调中央支持华北政府，与华北当局共存亡。同时，蒋还明令萧振瀛等协助宋哲元，并将韩复榘、商震等人的态度和动向及时转告宋。这些都为坚定华北当局立场起了重要作用。尤其是在最为关键的11月19、20日，蒋介石及时将日政府内阁和元老不支持土肥原等实施强逼华北当局“自治”行为的情报通告宋哲元等⁽¹⁴⁾，使其心中有底。在此之后，又表明中央将立即派何应钦北上，协助宋哲元“处理一切”。同时也指出，何应钦不担任华北长官职务，以消除宋的后顾之忧。⁽¹⁵⁾随后，又托人告诉宋哲元，如他万一“与日人决裂，以后官职地盘军饷毫不使其吃亏”⁽¹⁶⁾。这样，使得华北当局在“自治运动”的进行过程中，在土肥原的威逼利诱面前，基本上没有退让。宋哲元也积极表示，不屈服于外力，绝对听命中央。宋哲元是当时华北的政治重心，他能够表示绝对听命中央，对稳定华北局势起着重要作用。因此，蒋介石在竭力推动宋哲元反对“自治”的同时，也将宋哲元对中央的态度和反对“自治”的决心告知华北其他将领。这使得阎锡山、韩复榘、商震等能及时明了局势发展的大体趋向，自安其位而不敢贸然“自治”。

几乎与此同时，蒋介石在中国国民党第五次全国代表大会上作《对外关系之报告》的讲话，在陈述了“人必自侮而后人侮之，国必自伐而后人伐之”的道理之后，说：

质言之，和平未到完全绝望时期，决不放弃和平，牺牲未到最后关头，绝不轻言牺牲，以个人之牺牲事小，国家之牺牲事大，个人之生命有限，民族之生命无穷故也。果能和平有和平之限度，牺牲有牺牲之决心，以抱定最后牺牲之决心，而为和平最大之努力，期达奠定国家，复兴民族之目的，深信此必为本党救国建国之大方针也。⁽¹⁷⁾

“和平之限度”、“牺牲之决心”、“个人”、“民族”、“国家”，这些短语和词汇，一方面显示中央政府具有不退让的决心，另一方面也剀切陈词要以民族和国家利益为重。既像对内也像对外，而更多的是针对华北混乱的局面所宣示的方针，以坚定信心。稍后，蒋介石电令华北当局：“华北事件停止谈判。”⁽¹⁸⁾

1935年12月25日，在土肥原的策动之下，殷汝耕在河北通县成了伪冀东防共自治政府，宣布脱离中央政府。据“冀东防共自治委员会”成立时的宣言和各种设置来看，完全不是自治性质。它自设机构、截留中央税款，与日方订立攻守同盟等。而日军对其控制也不遗余力，“日方对伪冀东推荐大批日顾问，内多军事专家。每一总队加派日顾问一员，专负训练责任。民团改编之部队，亦派日顾问监督训练，其他顾问安插于各机关”，“冀东日报亦派有日人主持”⁽¹⁹⁾，是彻头彻尾的汉奸政权。因此，26日国民政府在宣布不承认伪政府的同时，发布惩办令：“该逆殷汝耕著行政院饬河北省政府，即予免职，严行缉拏，依法惩办，所有滦榆、蓟密两区行政督察官员着即撤销，其一切职务由河北省政府直接处理，迅遏乱萌，以固群志。”⁽²⁰⁾同日，国民政府还宣布：撤销军事委员会北平分会；任命何应钦为行政院住平办事长官；任命宋哲元为冀察绥靖主任。但关东军仍不肯罢休，土肥原在天津不断给华北当局施压，一方面策动各色人等叫嚣所谓“自治”，一方面出动日军武力示威。为稳定华北局势，12月初，何应钦北上，准备筹组行政院住平办事处。何应钦抵平之后，受到的压力仍旧很大。在考虑了对内对外两层关系的情况下，何应钦向蒋介石建议，华北仍以宋哲元负责为最佳选择。蒋告以安定华北人心为最高原则。在与各方商量之后，何应钦建议：

（1）设立冀察政务委员会，（2）委员及组织由中央决定人选，以适宜于北方环境为标准，并任明轩为委员长，（3）一切军事外交政治经济保持正常状态，（4）绝对避免自治名目及独立状态。如日人压迫，中央与地方一致行动。……大约能如此办理，则内外暂可相安……⁽²¹⁾

在蒋介石对此建议表示赞同之后，《冀察政务委员会暂行组织大纲》拟具并由国民政府公布。12月18日，冀察政务委员会在北平正式成立，宋哲元任委员长。冀察政务委员会的成立，使自华北“自治运动”开始以来的局势得到相对澄清，动荡的政局也因之逐渐转入稳定。

冀察政务委员会尽管也是在与日方交涉、争取，甚至妥协的情况下成立的。但是，它与“冀东防共委员会”有着根本性质的不同。后者完全是关东军一手包办的。前者在人事安排上，虽然也容纳了不少亲日分子，但他们没有实权，不能操纵决策，宋哲元为首的二十九军集团掌握了实权；在具体对日交涉中，其态度也与南京政府基本一致。⁽²²⁾这些说明，冀察政务委员会从名义到实际，都是隶属于国民政府的地方政权。而通过这一机构的成立，国民政府中央和华北地方实力派之间的关系也得到了一定程度的理顺，对稳定华北具有积极作用。而从外交角度来说，在整个过程中，国民政府中央始终参与其事，开始将地方交涉逐步转变为中央交涉。同时，也可以看到再没有像《秦土协定》、《何梅协定》中那样作无原则的让步，国民政府对日政策、策略的积极调整收到了一定的效果。

还必须提及的是，关东军策动的“自治运动”能够被稍加抑制，一个重要的原因就是华北民众反对“自治”的呼声从1935年11月开始日渐高涨。针对关东军伪造民意和要求“自治”，平津各界首先起来维护国家主权，反对自治。平津教育界发表宣言指出：“近有假借民意，策动所谓的华北自治运动，实行卖国阴谋，天津北平国立学校全体教职员二千六百余人，坚决反对。”同时，还致电何应钦，要求政府“本主权统一领土完整两原则、同心协力、挽国家于危亡”⁽²³⁾。稍后，“一二九”运动爆发，救亡运动在全国形成了一个新的高潮，这为国民政府阻止华北“自治”提供了坚强的后盾。

因此，整个华北“自治运动”中，由于国民政府在日本正式策动“自治”之前采取了稳定华北地方实力派的措施，并在其策动“自治”之中采取了多种策略手段和较为坚定的立场，虽然没有完全阻止日本扩大和加强对华北的控制，但使日本想完全实现“华北分治”的企图未能得逞。这是自“九一八”事变以来，日本实施对华侵略政策第一次受阻。因而，不仅对国民政府的对日政策发展，而且对整个对日外交来说，都具有极为重要的积极意义。