塘沽停战协定签订后的善后交涉：中国外交战略与政策

一、《塘沽停战协定》签订后的善后交涉

从自身的判断出发，国民政府认为接受苛刻的停战条件，相对于其他情况的出现，更为有利而危害稍轻。汪精卫指出，“中日问题之性质与范围，已非两当事国能解决”，“集全国之力量，未必便得挽救”，稍有差池，“斯真亡国而有余”。⁽⁸⁷⁾汪精卫所言，固然有其特定的立场，但是在国民政府“攘外必先安内”和“一面抵抗，一面交涉”的既定方针框架内，妥协停战是一种必然的选择。顾维钧也认为：“日军所据之线，距平津仅咫尺，如我对协定之条件，拒而不受或条件不能遵守，日军随时可以进攻，是结果平津仍不能保，此层亦不得不顾及。”⁽⁸⁸⁾正因如此，《塘沽停战协定》在国民党和国民政府中央都较为顺利地通过。舆论方面，《大公报》的社评指出：“外无与国之应援，内无现代之武备，况复内部俶扰，意志不一，据破裂之局，当坚强之寇，其必无幸，何待智者而后知之？”表示对妥协的理解；但该社评同时也希望国民政府借此时机，改良政治，恢复民力，充实军械，“则湔雪国耻，绝对可期”⁽⁸⁹⁾。以妥协换取苏息之机，争取时间，以待时变，不仅仅是《大公报》社评的想法。蒋介石也认为，“协定成立，停战政策，得告一段落，人民暂可安息，国际形势，当有进步，对内对外，得此整顿准备之余豫，岂足为复兴之基乎”⁽⁹⁰⁾。抱这种想法的还有身居北平的黄郛。他在正式就任“政整会”委员长之职时，从良好的愿望出发，将自己以后的职责定位为，“首在安定人心，保全疆土。其次则使战区恢复常情，设法安集流亡”⁽⁹¹⁾。但这只是愿望而已!实际上，对国民政府来说，《塘沽停战协定》签订只是被关东军逼迫而妥协退让的开始，而不是终结。有关停战协定的善后交涉，是关东军逼国民政府实施新一轮妥协退让的开始。

停战协定签订后，6月5日关东军下令，除留部分监视中国军队外，大部从关内撤出。但这并不意味着关东军真的想放弃对中国方面所形成的军事和政治优势，甚至军事行动。如据军分会报告，6月11日，冷口、界岭口日军均有大规模的军事进攻。⁽⁹²⁾小股日军在战区内活动更是常事。更为重要的是，日军并没有因为在中国达到了控制长城一线的目的，即就此罢休，而是抓紧制定更为积极的对华政策。6月，日本陆军省和参谋本部召开会议，重点讨论假想敌国的确定和应对办法问题。在“1935—1936年危机”说⁽⁹³⁾的支配下，此次会议中“优先对华”和“重点对苏”两种观点都被提出来了，武力征服东亚的企图已经显现。“优先对华”的策略，是想扩大“九一八”事变的成果，使中国屈服，积蓄力量对付苏联。“重点对苏”策略，是想以对苏自卫为重点。⁽⁹⁴⁾这两种策略的一个共同点是，对华必须采取积极姿态。正因为如此，日本陆军和海军都竞相提出自己的对华政策。陆军1933年9月提出了《帝国国策》；几乎与此同时，海军提出了《处理对华时局方针》。这两个政策方案的共同点是，推动华北当局亲日倾向的发展，利用南方地方实力派的分离倾向，削弱国民政府与日本的抗衡，从而将中国变成可靠的合作伙伴。在此基础上，1933年10月，推行“协和外交”的外相广田弘毅，推出“实现日满华三国的提携共助”政策，排斥第三国对中国介入。日本陆军则强硬推行华北分治的政策。⁽⁹⁵⁾这些是善后交涉中日本对华政策的基本背景。

6月17日，“政整会”正式成立。29日，战区接收委员会成立，善后交涉随即开始。第一轮善后交涉的是战区内伪军整理和铁路接收问题。黄郛所定的交涉原则是：“（一）除停战协定系正式签字外，余均口头商榷。（二）对手方为日军，商谈地不越旧时南满铁路区域。”⁽⁹⁶⁾正式交涉于7月3日开始，经所谓“大连会议”、“唐山会议”，初步达成了对伪军李际春部的整理⁽⁹⁷⁾和关于奉山、北宁线铁路接收的协议。尽管在交涉过程中，黄郛对办理交涉的殷同强调，须不涉及伪国或伪军为对手方，只能以日军为对手⁽⁹⁸⁾，以免因伪满人员参与谈判而导致间接承认伪满洲国的事实。但实际交涉过程中，参加人员混乱。大连会议中，李际春和伪满洲国奉山铁路局长阚铎也参与了交涉，为推进战区接收，中方对此亦未提出任何异议。善后交涉一开始就体现了政治上的妥协姿态。

对于中国在交涉中政治上回避涉及伪满洲国问题的基本立场，关东军处心积虑地拟予以突破。在与华北当局交涉战区接收的北平会议上，关东军所提出的交涉原案中，充满着间接要求中方承认伪满洲国，甚至华北独立政权的文字。比如，“关东军希望华北政权在充实其维持治安机能的同时，迅速接收不包括长城线的长城以南及以西的地区”；“华北政权为处理其接收地区内与长城接连或接近地区的各种事项，或为经济上的方便，同意配置满洲方面必要的各机关。”⁽⁹⁹⁾文句中的“华北政权”、“满洲方面”，都作为协议主体出现在条文中，显然是有意模糊主权主体。要求中国方面在“与长城接连或接近地区”，“同意配置满洲方面必要的各机关”，并不真正是为了“经济上的方便”，而是想通过设立机构，“在山海关挂着满洲国邮务局，满洲国海关等牌子，或挂上满洲国国旗等”⁽¹⁰⁰⁾，造成中国对伪满洲国事实上的承认。

国民政府的原则是，所有交涉“（一）至多只用记录；（二）记录中声明此事为塘沽协定未了事件之一部分，毫无承认伪国之意；此两点必须坚持”⁽¹⁰¹⁾。在这一方针指导下，北平会议正式开始之前，华北当局即确定交涉方针为：“（一）保持不谈政治问题之既定方针，凡文内有涉及满洲国字样者应绝对予以删除。（二）越出停战协定善后范围以外的问题不予讨论。”⁽¹⁰²⁾这就是说，善后交涉严格限制在停战后续事务的范围内，以避免明确涉及伪满洲国及其承认问题。因此，交涉一开始，黄郛就对日方代表指出，“其内容如带有承认伪满洲国之意味者，在我方立场上决办不到”，所谈问题只能是“属于地方的局部善后问题”，“不能涉及政治、外交问题”。⁽¹⁰³⁾但日本方面以各种理由力图突破停战协定的范围，并且态度横蛮，屡次以谈判破裂相要挟，并言：“其实，在关东军方面，事实上早已照前述各条情形办理，继续做去，毫无妨碍，本无须乎商谈及协商者也”；又说：“贵方完全以对等态度遇事龂龂争辩，则大属错误，殊非完满解决之道。”⁽¹⁰⁴⁾这种态度和语气，被中方人员斥为“一味以战胜者临战败者之态度”⁽¹⁰⁵⁾。在这种高压之下，华北当局做出了重大让步。其一是同意日军继续控制长城一线和在中国接收区域内的若干地方暂时驻扎。其二是同意在山海关、古北口、喜峰口、潘家口、冷口、界冷口设立“处理交通经济等诸般事项关东军所指定必要之诸机关”。其三是确定了华北当局要与关东军从速逐次协商交通、交易、通信等机构设立的问题。(www.xing528.com)

这些让步几乎每一个都超出了停战协定的范围，亦并非未涉及政治。就第一项而言，停战协定规定日军“自动归还长城线”，但善后交涉中规定中国方面只接收“除长城以外的长城以西及以南地区”，且在战区内仍允许日军暂时驻扎，明显突破停战协定。同时，在谅解事项中，华北当局还同意日军“为运输军需品需要利用滦河时，除滦州外，可在迁安、潵河桥等地配备所需设施及警备部队”。这无异于日军在战区内获得了某些地方的警察权，是对中国主权的严重侵害。就第二项来说而言，在国内设立由关东军指定的“处理交通经济等诸般事项”机构，是一件妨害国家主权完整的大事。而且承认设立此类机构，将对国民政府自“九一八”事变以来不承认日本侵华的对外政策基本方针构成强烈的冲击；且“交通经济等诸般事项”，涵义含混，十分宽泛。尽管所许可的地点，是在停战协定规定的战区之内，但可以因此而作多种解释，进而导致停战区的主权丧失，贻害无穷。既突破了单纯的停战范围，也极大损害了中国行政完整。就第三项而言，停战区仍属中国领土，交通、交易和通信等机构的设立，明显属于主权范围内的事情，协商这类事务，不仅已经完全超出停战协定善后交涉范围，也完全属于政治范围，且超出了华北当局的权限。因此，可以看到，在关东军突破停战协定、刻意引入政治问题的紧逼之下，华北当局实际上已经突破自己预先所设置的交涉原则。北平会议之后，关东军在长城一线设立写有“满洲国”的界碑，并在长城各口征收“出入境关税”。对中国主权造成严重损害。

善后交涉中，关内外通车、通邮交涉也是一件十分重要的外交事件。伪满洲国成立后，强行接收了国民政府在东北的邮政和交通系统。交通部和外交部为维护国家主权，在向日本提出严重抗议之后，宣布停止东北邮政通信等一切业务。此后，国联对伪满洲国的问题做出过专门决议，拒绝“伪满”加入国际公约的请求；不接受其成为万国邮政联盟的会员；不承认“伪满”代表所签署的文件和护照。同时，也规定，各国向“伪满”派遣领事，各国国民与“伪满”发生各种往来（包括接受伪满洲国的让与和委任），不在禁止之列，但也不能视为对“伪满”法律或事实上的承认。日本为了逼迫国民政府事实上承认伪满洲国，一再以强硬态度要求与华北当局交涉关内外通车、通邮。对国民政府来说，屡屡向外宣言，誓不承认伪满洲国。如果答应关东军通车、通邮的要求，难免给国际社会造成对伪满洲国事实上的承认。因此，在通车、通邮的问题上，尽管大连会议时，华北当局曾与关东军达成“奉山、北宁两局尽速使国际直通列车在奉天—北平间运行”的协议，但国民政府内部意见很不一致，反对呼声很强烈⁽¹⁰⁶⁾，使得华北当局一直非常谨慎。在日本的紧逼之下，1934年4月，蒋、汪与黄郛商定，由黄斟酌办理。黄郛鉴于舆论和反对呼声很高，要求中央政府通过一个关于通车谈判的决议，制定相关具体原则，授权其进行交涉。在此情况下，国民党中央政治委员会于5月30日通过决议：“在不承认伪组织及否认伪政权存在原则之下，可与日本交涉关内外通行客车问题，密交行政院院长、军事委员会委员长，依此原则，负责考虑，妥善进行。”⁽¹⁰⁷⁾通过与蒋介石协商，确定如下办法实现通车：“一、直接通车，限于客车，并以每日对开一列为限。二、通车事务应交由商业机关承办。车票即由该商业机关发行。三、一切清算账目及行车业务，均应由该商业机构与路局接洽办理。四、该商业机关，应遵照中国法律组织之。”⁽¹⁰⁸⁾根据这些原则和办法，6月28日，北宁路局公布平沈通车方案，由铁道部委托中国旅行社在榆关成立东方旅行社（中日双方出资各半），承办通车业务。7月1日正式通车。通车问题在全国的一片反对声中就此告一段落。

通邮问题尽管有国联所通过的基本原则，由于通车问题沸沸扬扬，以及因为日本事事阻挠，战区内的秩序恢复很难，使其比通车问题更为复杂。为此，黄郛在与蒋介石协商之后，提出了四步走的方案：第一步：由交通部派邮政的实际负责者与地方做初步会谈，了解基本情况。第二步：由国民党中央政治委员会正式通知关东军，约期会谈，要求谈判对方不得有伪满洲国官吏参加。第三步：商谈基本原则。这些原则包括，坚持不承认伪满洲国、坚持不用文字协定、参照国联关于通邮的决议和会员国与东北通邮的办法实施、通邮范围之外的通讯事项不包括在内。第四步：将商定的原则交由国民党中央政治委员会通过，成为决议，照此执行。⁽¹⁰⁹⁾黄郛的这一方案显然是鉴于事情的复杂和舆论的关注，想将国民党中央和国民政府推向前台，而华北当局只负责执行；同时，也想将其不再列入停战善后交涉。以后的通邮交涉，大体沿着黄郛的方案进行。9月20日，交通部指派高宗武、余祥麟、曹鉴庭为交涉委员与日方指派的伪满交通部邮政司司长藤原保明及代表代谷胜三、中岛俊雄等会谈。9月28日，举行首次会谈。日方提出了一个包括航空、电话、电报等通信事务在内的、范围广泛的《关于满华间通信办法之暂行协定》，大大超出国民政府所能接受的内容，遭到高宗武等的反对。最后双方达成两点共识：其一，只谈通邮技术问题；其二，不用成文协定。正式谈判开始后，双方就邮票、交换邮件、日戳、邮件种类等具体问题进行了交涉，分歧很大。除邮件种类、交换局和邮资等问题各有主张之外，日方坚持在邮票上印制“满洲”、日戳上出现“新京”字样，遭到国民政府代表的抵制和反对，交涉陷入僵局。蒋介石和汪精卫根据谈判情况，认为“邮票及邮戳，均有争持必要，否则不承认伪组织即等于空言，现正磋商于交换局及邮资问题，似不妨稍示让步，以为票戳之交换也”⁽¹¹⁰⁾。重开交涉之后，邮票、邮戳、机构等事项仍旧分歧很大。黄郛认为“久僵终非至计，万一不欢而散，第一今后之影响如何？第二是否能从此永远回避通邮？若发生种种恶劣影响以后，而仍不能回避通邮之事实”，则局势更僵，因此，政府应该“谋一打开之道”。⁽¹¹¹⁾为解决通邮问题，国民政府中央综合各种情况，11月7日，由国防会议通过有关通邮的方案。这一方案强调回避任何有导致解释为承认伪满洲国的嫌疑和采用商业机构办理通邮事宜，使得中方立场更为刚性，从而使华北当局和有关谈判人员压力更大。由于国防会议的方案日方仍不能接受，交涉又起风波，僵局依旧，而关东军此时军事活动频繁。黄郛认为，“斟酌各方情报，恐影响于全盘大局，则所争者小而所失者大，为国家计，决非至策”⁽¹¹²⁾。经过反复权衡，国民政府修正了自己的方案，于12月14日与日方最终达成一致。遵照“不为成文之规定”的原则，双方均不签字，而只互换一份，以为凭信。所达成的文件明文指出，“不涉及‘满洲国’承认问题”。但是，国民政府方面放弃了用商业机构办理邮务的立场，而代之以上海邮政总局；同时，也放弃了必须使用1932年7月（即伪满洲国成立）以前地名的立场；文书往来方面，关东军方面仅只“以诚意努力不表示‘满洲国’及‘满洲’字样”⁽¹¹³⁾，约束力很弱。通邮交涉就此结束。

1935年1月10日，关内外实行通邮，通讯联系也随之开通。在通车、通邮交涉的前后，山海关海关设立，以长城为界，对通关货物进行征税。随后，华北当局和关东军就有关征税的具体事项达成协议。至此，国民政府基本满足了关东军有关停战协定及其善后的全部要求事项。而就所有这些交涉来看，关东军步步紧逼，抓住国民政府失去对长城一线的控制及无力控制战区伪军的状况，制造紧张气氛，逼迫国民政府同意其不断提出的要求。黄郛曾深有体会地说：“两年来弟之经验，彼方屡用连环套式之交涉，切须慎防。即谈通车时偶在会场外略露一二通邮希望，谈通邮时又或在会外得机询及联航意见。此外电话电报等要求，又均用偷关漏税等方式出之。”⁽¹¹⁴⁾关东军正是用这样一种手腕，使得国民政府原以为停战协定一签订，战区接受一完成，就能稳定华北的打算落空。而不断的紧逼不仅给国民政府造成政治紧张，通过逼迫其妥协，损害其政治形象；也使其自身从这一过程中加强了对华北的控制。

从外交策略角度看，国民政府以不签字承认伪满洲国和不签成文协定为政策底线，试图在此基础上与关东军周旋，争取时间恢复秩序，充实国力，稳定统治。这固然不错。但是，面对日军的紧逼，束手无策，一筹莫展，只能在细枝末节之处与关东军展开外交角力，反映了国民政府实力孱弱和国际外交空间狭窄无所凭借的实际状况。因此，只能以不断的退让，通过满足关东军的部分要求来达到稳定局势的目的。