申诉政策继续实施与上海停战交涉

三、申诉政策的继续实施与上海停战交涉

国联12月10日决议通过后，以缓不济急的方式派遣调查团，日本在国联外交中取得了主动权。随后，日本加紧了在东北的侵略步伐，以图造成既成事实，迫使国际认可。12月17日，日本内阁通过增兵东省案，同时增加派兵费用。而关东军司令本庄繁也下达对锦州的总攻击令，次年1月2日，日军占领锦州。至此，东北地区全部沦陷。其时距离“九一八”事变仅仅三个半月!更为严重的是，1月18日日本在上海挑起事端，28日驻沪日本海军陆战队进攻中国军队，“一二八”事变爆发。由此而衍生出来的上海事件（或称“沪案”），又成为国民政府外交的重点。其外交方针及其具体运作，是与“九一八”事变处理中的外交运作紧密相连的。从锦州危机到上海事件，国民政府的基本外交策略和国联外交都有不少重要变化。下面对此作些论述。

日本进攻锦州的过程中，国民政府人事更迭频繁。旧去新来，尽管中央政府一再强调东北当局进行军事抵抗；但东北军并未尽力抵抗，而中央政府也难和东北军充分协商，并做出有力的部署，因而抵抗很快失利。外交上的努力仍然只有依赖国联。1月25日，国民政府新任驻国联代表颜惠庆在六十六届行政院第二次会议上指出：“十二月十日以来之情形，日益恶劣，无人可佯为不知。余敢断言，历史上违反条约义务、违反誓言、违反世界舆论之事，其疯狂处，鲜有与此伦比”；“照中国之情形，其须尽量采用盟约他项条款所有之权利及救济办法，已日渐迫切。”又强调“现在之满洲危局，已不仅关系中国且严重破坏以和平方法解决国际争议之整个观念，故行政院之责任，必使其本身决议切实施行勿再延迟”⁽¹⁵⁷⁾。颜惠庆在这里表达了两个重要政策要点，其一是中国政府要援引盟约其他条款进行申诉；其二是国联行政院要求日本撤兵的决议必须采取有效的办法执行。27日，国民党中央政治会议对进一步援引盟约条款申诉进行讨论。29日，颜惠庆正式向行政院提出申诉报告，要求国联行政院根据盟约第10条、第15条处理中、日间的纠纷；并声明两点，其一是继续保留对第11条的援引，其二是申诉包含整个“九一八”事变以来中日之间的一切日本侵略中国的事项。⁽¹⁵⁸⁾这样，中国的申诉已形成了援引盟约第10条、第11条、第15条的格局。由于第10条规定行政院有义务保证会员国领土完整及政治独立不受侵犯，因此，按照盟约国联必须设法制止日本对中国的侵略行为。援用第15条的用意在于排除第11条的全体一致原则的约束，将中、日之间的争议提交国联大会，以争取小国的支持；同时，如果日本不遵守根据盟约第15条所做出的决议，中国方面则可根据盟约第16条规定，要求会员国对日本实施经济制裁，形成对日本的打击。所有这些说明，一方面，国民政府力图将“九一八”事变以来的申诉政策推向顶点，进一步强化申诉政策；另一方面，在法律程序上尽量减弱日本在国联的阻挠，以争取国联外交的主动权。尽管如此，但在单一的国际路线中艰难前行的基本格局并没有改变。

“一二八”事变发生所形成的严重局势，使中国外交中单一的国际路线发生了改变。事变次日，蒋介石（此时仍未正式复职）即确定了总体处理原则和方法。其内容为：“原则：一面预备交涉，一面积极抵抗。方法：一、交涉开始以前，对国联与九国公约国先与接洽，及到交涉开始时，同时向九国公约国声明。二、对日本先用非正式名义与之接洽，必须得悉其最大限度。”⁽¹⁵⁹⁾这是中国自“九一八”事变以来第一次将与日本的直接交涉列入外交的基本原则之中。它一方面体现了对国联的失望，另一方面也体现了国民政府避免重蹈国联外交的僵局，不惜冒险犯难，而径行兵临城下的直接交涉的无奈。而从其所确定的交涉方法来看，蒋介石仍不拟抛弃国联和美国而单独与日本交涉。值得注意的是，抵抗也被提到了与交涉相对应的程度而给予肯定，强调了交涉和抵抗相辅而行。对于直接交涉，蒋介石认为“交涉必须定一最后防线与最大限度，此限度至少要不妨碍行政与领土完整，即不损害九国公约之精神与不丧失国权也。如果超此限度，退让至不能忍受之防线时，即与之决战，虽至战败而亡，亦所不惜。必具此决心与精神，而后可言交涉也”⁽¹⁶⁰⁾。蒋介石的主要意图在于，在有限抵抗的前提下，利用国联和九国公约组织推动中、日直接交涉，打破外交僵局。此外，直接交涉也再不拘泥于是否撤兵的问题。这些是“九一八”事变以来国民政府对日外交政策的重大变化。

推动这一变化发生的原因是：“一二八”事变的发生显示，日本武力侵华已经成为其稳定的对华政策，指望国联决议促使日本撤兵已经完全是幻想。日本“九一八”事变以后，在天津、上海、南京、汉口等各处寻衅扰乱，气势汹汹，不知所止；而“一二八”事变大大加剧了武力侵华所造成的国难局势。只有进行武装自卫，才能真正使日本有所收敛；但直接面对一场中日战争，蒋介石和国民政府都没有把握和勇气。所以，蒋介石不得不改变原有的外交策略。也正因为如此，在考虑对日交涉时，蒋介石强调要把握国家的底线和日本侵华的底线，也就是，自己要设一道最后防线和容忍的最大限度，而对日本则要“得悉其最大限度”，即了解日本对华政策的底线何在。这种政策考量既包含着一定的妥协，也包含着对不抵抗政策的调整。总体来看，“一二八”事变后，国际路线、直接交涉、抵抗三者结合到了一起，可以视为“九一八”事变以来三种对日政策的综合。

国际路线主要是申诉政策的继续。继29日向国联提出申诉后，30日外交部向国联和九国公约签字国驻华公使发出照会。照会除将日本在上海的侵略行动通报各国外，还指出，自“九一八”事变以来，日本的行为“违反国际公法，凯洛格非战公约及国联盟约，并蔑视国联行政院迭次决议，而对华盛顿九国公约，尤属直接侵犯”。要求国联会员国和有关条约签字国政府，“本其在该公约上的神圣职责，采取有效之手段，严正制止日本在中国领土内之一切军事行动，以及违反该公约之一切其他行为，俾该公约之尊严和远东之和平均得维持”⁽¹⁶¹⁾。该照会与“九一八”事变时中国向有关国家和国际组织发出的照会在内容上的不同之处是，强调了“九国公约”签字国的职责。这是国民政府申诉政策中的新动向，表明其既进一步推动国联采取积极措施，又积极推动美国抑制日本的微妙变化。此外，这一照会将“上海事件”和东北问题当作整体看待，强调“制止日本在中国领土之一切军事行动”。体现国民政府力图使上海事件与东北问题联系在一起，促使列强从整体上制止日本侵华的政策倾向。同时，颜惠庆在国联说明中国要求根据盟约第10条和第15条处理中日争端时也指出，“上海对于中国，固属重要”，“但满洲更为重要”。⁽¹⁶²⁾也推动国联将上海事件与东北问题一并考虑，制止日军侵华。因此，“一二八”事变一开始，国民政府申诉政策的基本方针是，强调“九国公约”，将“上海事件”与东北问题一并考虑，整体解决。

行政院在接受中国的申诉后，立即召开会议，讨论是否援用盟约第15条。此时的国联，处于“困难和不安”中，“领袖们已经失去自信心”，但小国的代表则“非常急于履行盟约”。⁽¹⁶³⁾日本新任国联代表佐藤尚武，不仅以中、日直接交涉为解决问题的最好方式为由，阻止中国援引盟约第15条，还在会上大肆歪曲上海事件的真相，并攻击中国不是一个有组织的、能够承担国际义务的国家。随着上海局势的变化，行政院2月16日以主席彭古（Joseph Paul-Boncour）的名义，向日本政府发出紧急呼吁，内称：“依盟约第十条之规定，国联会员国有尊重并保持其他会员国领土之完整及现有政治上之独立之义务。同人在友谊上，亦可申请注意该条之规定。倘不顾该条文，而侵犯国联任何会员国领土完整，及变更其政治独立，国联会员，皆不能认为有效。”同时，该呼吁书还指出，日本违反非战公约和九国公约；而中国则在事变发生之初，“即将其案情，提交国联会处理，并允接受国联会和平解决之建议”⁽¹⁶⁴⁾。这一呼吁书，尽管总体上是温和的，但明确了日本违反一系列国际条约，国联不承认日本的行为合法有效。国联的这一态度实际上受史汀生不承认主义的影响很大，由此也体现国联对美国政策倾向的重视。在这一精神之下，2月19日国联通过决议，同意将中日争议提交国联大会。这一变化，对中国来说，可以突破理事会全体一致原则的约束，通过获得广大中小国家的支持，孤立日本，并使国联决议具有法律效力。而对国联来说，也可以找到一条维护其形式上的公正性的途径。

国联特别大会于1932年3月3日召开。4日，通过该次会议的第一个决议。主要内容为：

（一）请中日两国政府，立即采取必要之方法，使两方军事当局所发停战之命令，克以有效。

（二）请在上海有特别利益之列强，以前项办法实行状态，报告大会。

（三）建议中日双方代表，以上述列强陆军海军及文职各当局之协助，开始磋商，订立办法；此项办法，须确定战事之停止，并规定日军之撤退。⁽¹⁶⁵⁾

稍加留意就可以看到，这一决议抛开了东北问题，只是就上海事件做出的。要求中日双方在有关列强的“协助”（实际是调停）下，直接磋商停战，促使日军撤退。一方面，明显与中国要求将东北问题与上海事件联系在一起的初衷不符。另一方面，决议的这一解决模式也是既受列强影响也受多方面影响的结果。(www.xing528.com)

从申诉外交的角度来说，由将上海事件与东北问题一并考虑和整体解决，过渡到分开解决有一个过程。中国政府1月30日照会发出后，2月2日美国正式复照中国政府，并以同文照会致达日本政府。其内容为：

双方根据下列条件，停止所有暴力行为。（1）两国间此后不再有动员或准备任何敌对行为。（2）在沪中日作战人员，退出彼此接触地点。（3）设立中立区域，分离双方作战人员，以保护公共租界。该项区域由中立国军警驻防，各种办法由领事团拟定。（4）两国一经接受该项条件后，不先提出要求或保留，根据非战公约及十二月九日国联议决案之精神，在中立国观察者或参与者协助之下，迅速进行商议，以解决一切悬案之争议。⁽¹⁶⁶⁾

“迅速进行商议，以解决一切悬案之争议”，表达了美国政府对整体解决中日问题的认可。因而，这一照会所持立场是以上海地区的停战为先导，进而解决包括东北问题在内的所有中日争议。但值得注意的是，美国并未如国民政府所希望的那样提出运用九国公约，而仍旧把问题局限在国联决议和非战公约的范围内，表明其不想在事变的处理中充当主导角色的倾向，为自己留下了退路。但有美国政府意向上的支持，国民政府再次表达要求各国积极参与的态度。2月4日致各国的照会中提出，“国民政府热望各友邦与其以观察者之资格，不若以参与者之资格，参加将来之商议”⁽¹⁶⁷⁾。由于上海是列强在中国利益最为集中的地方，日本对上海的军事行动，也引起了英、法等国的恐慌。在美国向上海增兵的同时，英、法也增加了驻上海的舰艇和海陆军力量；与此同时，英、法等国舆论界要求严厉制裁日本的呼声高涨。⁽¹⁶⁸⁾在这种情况下，英、法、意、德2月3日送达中、日两国政府的照会中，表达了与美国2月2日给中国政府的照会相同的内容。同时，美国国务卿史汀生以致函国会外交委员会主席波拉的方式，表明了美国政府不承认违背九国公约所造成的任何局势的立场。这些情况对全面抑制日本侵华营造了一个好的国际环境，使整体上解决中日争议出现了难得的曙光。

但美、英、法、意、德等国起初“解决一切悬案之争议”的一致主张，由于英日勾结，很快就发生分化。鉴于“一二八”事变后于己不利的国际局势，日本政府很快确立了在上海“及早脱身”与“分开解决”两项原则，准备在战场上挽回一些面子之后，接受列强的停战调停。随即运用了联英防美、带动意法的外交手段⁽¹⁶⁹⁾，使得局部解决上海事件的主张占据上风。英国有关官员不仅在上海的调停活动中袒护、迁就日本方面所要求的将上海事件与东北问题分开的主张，还反对美国将东北问题与上海问题联系在一起，推动实施中日争议解决的局部化。⁽¹⁷⁰⁾在国联的外交活动中，则建议中国不提满洲的争端问题⁽¹⁷¹⁾，后又通过操纵国联，置东北问题于不顾，仅致力于上海停战问题。因而，国民政府想利用“一二八”事变进一步强化申诉政策的意图受阻。继3月4日决议后，3月11日，国联特别大会又通过第二个决议。该决议案有建设性的地方只是规定设立十九国委员会“察看情势之发展”而已。⁽¹⁷²⁾其实，对解决中日争议而言，它与1931年12月10日国联决议中规定成立调查团没有实质区别。申诉外交重新陷入困境。

国民政府借上海事件之机，整体解决中、日争议的考虑，在国内也产生了很大的阻力。2月初，美、英、法等国就上海事件发出的复照到达后，以顾维钧为首的部分官员认为，以美国为首的大国复照中关于解决中、日一切悬案纠纷一条“与我辈向来主张颇相符合”，“现得英美各国出为调停，正宜趁此时机解决全部悬案，倘局部先决沪案，时机一去，沈案益将棘手。我方对于第四条自应坚决主持，以期贯彻”。因此，他向外交部长罗文干和蒋介石、汪精卫建议，借此时机，“以图中日间各问题之总解决”⁽¹⁷³⁾。同时，在接受英、美官员的调停中，坚持“一并解决”的主张，并对上海一些害怕因战事拖延造成损失过大而主张“上海事件”先行解决的头面人物“分头疏解”，使其一致要求整体解决。⁽¹⁷⁴⁾外交部也对这一方针表示认同并积极贯彻，“对日本内阁总理犬养毅宣言发表谈话，主张对日问题应整个解决。沪案与东北事件无分别处置之理，并通电驻外各使，说明沪案真相及政府政策”⁽¹⁷⁵⁾。但是，顾维钧等人的主张提出后，立即受到何应钦等人的反对。何应钦2月8日致电上海市长吴铁城以及在上海的宋子文、孔祥熙、张静江、张群等党政要员，认为“上海事件”初期调停没有进展，是中国方面坚持“一并解决”所致，“目前沪事交涉，如诸同志坚持强硬，并依赖国际或列强之帮助，势必纡缓迁延，牺牲我十九路军净尽而后已，不但丧师，抑且失地”。他认为，正确的做法应该是，“先求停止战事。至于整个问题，则待外交正式之解决”⁽¹⁷⁶⁾。从军事出发，强调局部停火有利于保存实力，而待外交方式解决问题，实际上是不抵抗主义的翻版。

在此压力之下，同时也由于以英国为首的各国迁就日本上海事件停战调解意愿所形成的压力，外交部门不得不收回原先整体解决的主张。3月2日，颜惠庆在国联表示接受国联行政院2月29日关于在上海实施停战，并举行上海会议的建议；在3月4日国联大会进一步做出中日双方进行停战谈判的决议后，颜亦表示接受。3月10日，外交部也照会日驻华公使重光葵，表示中国政府准备根据国联决议与日方进行停战及撤兵谈判。停战交涉是在中立国的调停下，以中日双方直接交涉的形式进行的。3月4日，国联决议通过后，英国公使蓝普森居间调停，9日、10日，日本特命全权公使重光葵和中国外交次长郭泰祺分别互换照会，14日，由蓝普森约请，美国公使詹森、法国公使韦理德、意大利代办齐亚诺列席，郭泰祺和重光葵举行了第一次非正式会晤。通过第一、二次预备会议，3月24日，正式会谈开始，至5月5日《中日上海停战及日方撤军协定》（通常称为《淞沪停战协定》）正式签字，历时40日，会谈15次。用外交部的话来说，是“几经波折，数陷僵局，卒赖斡旋代表之力，得告成立”⁽¹⁷⁷⁾。整个交涉过程，有以下三个特点：

（一）仅限于停战交涉。如前所言，在上海事件的处理上，有一个由整体解决到局部解决的过渡。经过初期的协商和交流，日本、英国、中国，甚至包括上海绅商，在将上海事件的解决定位于停战交涉这一点上，逐渐趋于一致。国联决议也清楚地明确这一点。中国外交部门对此十分坚持，郭泰祺指出，“吾人自不能在其武力威胁之下谈判任何政治问题”⁽¹⁷⁸⁾。日本尽管坚持上海事件局部解决的方针，但是又想将一些政治性条款带入协定之中，最大限度地获得政治利益。曾提出取消一切排日活动等条件，并要求在华创设自由港、扩充租界与在上海、汉口、天津、广州、青岛设立不驻兵区域等。⁽¹⁷⁹⁾停战协定草案都已形成的情况下，还“屡次设法以政治问题牵入讨论”⁽¹⁸⁰⁾。由于中国方面和中立国家的坚持，日本不得不放弃将政治问题带入停战协定的要求。因此，从头至尾只限于停战交涉。

（二）有国联和中立国参与的中、日直接交涉。一面交涉，一面抵抗的方针确定后，主张局部停战的何应钦等，积极推动停战直接交涉，派中央陆军步兵学校校长王俊与日本第九师团参谋长田代皖一接触，提出双方自动撤退，在撤出区域设立一和平区，双方共请中立国派小部队驻扎，行政警察仍由中国方面担任等条件，作为停战交涉的基础。⁽¹⁸¹⁾几乎与此同时，蒋介石也认为，上海问题的处理，应该“以十九路军保持十余日来之胜利，能趁此收手，避免再与决战为主”。因此他提出：（1）“如日军确无侵占闸北之企图，双方立即进行停战办法”；（2）“停战条件需双方撤退至相当地点，中国军队退出地方由中国警察维持。”⁽¹⁸²⁾随后，军政次长陈仪也在上海与日本驻华武官原田熊吉接触，谋求中日双方直接交涉上海停战。但日方对直接交涉毫无诚意，使交涉一开始就出现僵局。后中日双方都转向接受第三方面的调停，进行停战交涉。出于对英国在上海利益的保护，英国公使蓝普森积极奔走其间，在谈判中居间调停，不遗余力；而英国为主角的国联也先后为上海事件通过3月4日、3月11日、4月30日三个决议，其中，4月30日决议对停战条款做出确认，并强调“当事者之任何一方，不得坚持与该决议案相矛盾之条件”⁽¹⁸³⁾。因此，此次直接交涉，自始至终都是在第三方或国联的参与下进行的。

（三）参与直接交涉的中日双方，不仅有外交人员，还有军事将领。从非正式会谈到正式会谈，日方参加交涉的外交人员有：特命全权公使重光葵、首相特使松冈洋右等；日军方人员第九师团师团长植田谦吉、上海派遣军参谋长田代皖一、第三舰队司令官野村吉三郎、参谋长岛田繁太郎等。中国方面的外交人员有：外交次长郭泰祺、外交代表顾维钧等，军事代表淞沪警备司令戴戟、第十九路军参谋长黄强等。第三方面外交人员主要是英、美、法、意驻华公使，军事人员有英国远东舰队司令克莱等。间接参与并促成这次交涉的还有国联。这充分反映了这次中、日之间的直接交涉，是国际机构参与，双方外交部门运作，以停战为中心的直接交涉。

从“九一八”事变后中国外交的角度来看，上海事件前后，中国尽管一方面试图强化国联外交，另一方面也想推动中、日直接交涉；但是，直接交涉并没有如国民政府所希望的从整体上“得悉其最大限度”，而只了解到了日本在上海地区的政治要求，问题被局部化了。而实际上，日本在上海地区的举动，也只是转移视线，掩护其在东北建立傀儡政权的非法行为。因此，使得国民政府在抵抗和交涉的抉择问题上，仍旧难以坚定，而对国联的依赖也并未打破。相反，通过上海事件的直接交涉，国民政府的外交更加依赖国联，只能静待调查报告的出笼，以及国联大会对调查报告的审议。