太平洋战争前，国民政府外交与对外政策困境及日中直接交涉策略

二、申诉政策的困境和中、日直接交涉主张的再度抬头

10月24日国联决议通过后，日本认为不能成立，拒不执行决议，反而要求两国就“正常关系”的基本原则进行交涉，申诉政策事实上已开始走入困境。而国民政府在此后进一步确认执行申诉政策，使这种被动形势更加强化。更为严重的是，11月初，日军进图黑龙江，进攻嫩江桥，是为江省事件。日军的行动，表明其对国联10月24日决议的藐视和以武力压迫中国就范的企图。中国政府将事件报告国联后，行政院主席白里安照会两国政府，提请注意9月30日的国联决议，并表示：“事变如再发生，将使行政院之努力于维护和平，以及其所受理之争议之和平解决，愈感困难。”⁽¹²⁸⁾显示出国联对事变的处理已经力不从心。但中国政府仍就10月24日以后日本的一系列侵略行为致电国联，指出：“现在黑龙江省情形，异常紧张，日本之欲以武力占领齐齐哈尔，藉以达到推翻东省北部现有政府而扶持叛徒之目的，已暴露无遗，中国政府极盼各国政府速派代表，就地观察事实之真相，及日本违反决议案之证据。”要求国联及各会员国“以盟约所许最有效之方法，遏止日本之侵略行为，并令其切实履行决议案……庶和平与公平，终赖国际联合会之力，而得到最后之胜利也”⁽¹²⁹⁾。值得注意的是，尽管国民政府继续执行申诉政策，但是没有在原来的基础上，向国联提出进一步援用国联盟约别的条款的要求。这反映国民政府等待国联11月16日复会的政策境况。

在这种境况中，重要国家的动向和推动重要国家参与到国联的事变处理中来，成为国民政府申诉政策框架中的关注重点。下则有关宋子文的史料典型反映了这一点：

接日内瓦要友电，美国已秘密通知国联，绝对赞成九月卅日议决案，并愿与国联用任何方式合作，以达目的。并告国联，美国已派代表赴东省参观日军撤退情形，且允将该合［代］表之报告，随时电告国联。等语。现在情况，此案国联当可采强硬态度，必不致如从前只畏首畏尾。⁽¹³⁰⁾

在宋子文看来，美国与国联合作，申诉政策必然会有更好的结果。又比如，天津事件发生后，蒋介石与英、美、法三国公使会谈，言：

天津租界林立，各国商务关系甚巨，假使形势益趋严重，各国必受不利影响。应请各使急电驻津各领，就近调查真相，俾明责任所在。中国沿海、沿江商埠甚多，假使日方专事利诱不良分子、照天津办法到处骚扰，后患何堪设想。是以各国为保护商务利益计，在此情形下，似应赶快设法，帮同中国阻止日方此种举动。⁽¹³¹⁾

除对天津日军的非法举动要求各国制止外，蒋介石还要求各国公使将日军进攻黑龙江的事实报告本国和国联，使国联行政院在11月16日复会时能够公正处理。但是，日本不仅继续进攻黑龙江，而且照会中国政府，诬称中国民间的抵货运动灭绝人性，破坏两国正常关系；不同意就中国政府提出的“撤兵及有关细节”进行交涉，立场十分强硬。⁽¹³²⁾形势日益恶化，僵局仍旧无法打开。

对中国政府构成严重压力的还有，日本的国联外交策略也有所调整。11月21日，日本政府向国联行政院提出，放弃撤兵前直接谈判所谓正常关系的基础大纲的立场，建议派遣调查团对中、日间各问题进行调查，调查团调查的范围不只限于调查东北问题，要“包括中国全部”；“且须调查中国反日行动及不履行条约义务”的情况，并“不得预问中日直接交涉”。⁽¹³³⁾这一提议对国联来说，是困境中的一种解脱。因而，建议一提出，除中国以外，其他行政院理事国都赞成。而且，白里安立即对中国代表表示：“此为最优办法，如中国再有要求，势要破坏理事会一致之态度。”要求中国同意，且明显有向中国施压的倾向。但这对中国来说，却很突然。国民政府立即意识到了其中的危机，认为“不能承认”，要求施肇基声明保留提出对案的权利。⁽¹³⁴⁾外交部还电令施肇基，指出日本变本加厉的军事行为，破坏了国联盟约第十二、十三、十五条，并言：

过去六十余日，中国政府和国民之一切行动，无不为忠实的信守国联盟约与严格的履行行政院决议之表现，日本蓄意破坏全部盟约之事实，已经明白昭著，危险情形，刻刻增加其严重，国联及其各会员国此时唯一之义务，惟在毅然执行第十六条规定之制裁办法，已属毫无疑义，然行政院上十分委曲求全，希望于实施制裁办法之外，发现一条解决途径，中国政府对于国联行政院之苦心，亦十分谅察，惟须请求注意者，即国联此时，必须不忘神圣之责任，迅速议决和公道之切实办法（原文如此——作者注），立即见诸实行。⁽¹³⁵⁾

这是一份国民政府对国联措辞最为强烈的文献。“毅然执行第十六条规定之制裁方法”，即为会员国联合起来对违反盟约国家实行经济制裁的办法（国民政府事实上并没有向国联提出援引第16条的申诉申请，这里强调要执行第16条，只是表明中国政府在态度上的要求）。尽管这只是给施肇基的指令电，但表现了国民政府对国联的不满，以及进一步要求国联尽速履行维护和平职责的迫切心情；而从另一个角度看，既反映了申诉政策的进一步强化，又反映政策实施本身已经到了非常紧要的关头。口头上宣称要援引盟约第16条，是拟通过这一手段，把申诉政策推向极端。

有国民政府的指令，施肇基也以同样措辞强烈的语气致函行政院，指出：

……此际此项调查团之设立，除非对此刻不容缓之情势，同时予以有效之处置，则无论如何组成，暨活动之范围何广，亦纯为空谈而已。具体言之，若不同时能使战事即停，及日军撤退（此项撤退应立即开始并顺序进行，迅速完成。）则此项调查，不过为已达成其不法目的之侵略者，于吾人讨论进行中，赦宥其占领中国领土之罪行，而听其保持之耳。……依此情况，余已在行政院昨日会议中，表明阁下应已知悉在上述种种前提已有适当之解决以前，而欲余考虑该项提议或参与相关细节之拟定，实不可能。……任何提议，如不顾并规避中国所向国联申请之根本要点者，决难冀中国加以考虑。⁽¹³⁶⁾

施肇基明确指出，关键是要使日本撤兵，而派遣调查团只能纵容日本侵略；因此，中国要抵制调查团这一提案。由上可以看出，国民政府对派遣调查团提议的抵制态度，一开始十分坚决，措辞也相当强硬。

与此同时，11月22日上午，蒋介石与外委会又对日本提出的派遣调查团的建议作详细研究，确定了针对日本建议的具体方案，共七条。内容如下：(www.xing528.com)

（一）国联即日制止日本军事行动。（二）日本于两星期内完成撤兵。（三）日本撤兵后，中国保障东三省日侨生命及财产之安全。（四）国联和美国共同组织中立国代表团，监视撤兵与接收办法，并调查情形报告于第七项所规定之国际会议，以供参考。（五）中日两国双方重申尊重国际条约之原则，尤以《国联盟约》、《非战公约》、《九国公约》为要。（六）中日两国在中立国代表参加视察之下，即日开始商定接收详细办法及保障东三省日侨生命安全办法。（七）中日间关于东三省一切问题，本保障东亚和平及以国际合作方法，促进东三省的发展，由美国与国联共同召集有关系各国之国际会议，根据《国联盟约》、《非战公约》及《九国公约》之原则讨论解决之。⁽¹³⁷⁾

这7条表达了中国政府所要求的三个重点问题。其一为日本撤兵；其二为国联和美国监督；其三为撤兵后东北的和平保持。如果结合日本派遣调查团的提案来看，可以发现，在派团问题上，中、日两国此时立场是一致的。只是中国方面所要求的是中立国代表团，其职责是监视撤兵和接收，并为最终解决东北问题准备相关调查材料。很显然，这是国民政府预计很难否决日本提议之后，想通过对调查团职能的修改，来达到推动撤兵的目的。在提出这一对案的同时，外交部还电令施肇基：“此项提案，倘国联不能接受，而仍坚持调查委员会之建议，则应声明：（一）要求日军于最短时间内撤退。（二）请由中立国派员监视撤兵，并请国联注意第十六条规定。”⁽¹³⁸⁾拟再次重申中国要求撤兵的立场，抱万一之希望，尽百倍之努力，推动国联采取更为严厉的措施。

几乎与此同时，日军以中国军队集中锦州为由，集中兵力准备攻锦，本庄繁还公开宣称：东三省不准有两个政府，拟于短期内清除锦州张学良政府。⁽¹³⁹⁾此外，天津日军从11月26日—11月28日，连续发动三次较大规模的进攻。至12月上旬“仍不断地挑衅，日必有三五名，全副武装，携带枪械，擅入华界游行”⁽¹⁴⁰⁾。11月27日，日方又向中国方面提出，要求天津的中国军队退到河北境内，并调遣舰队来华。这对中国政府来说，整个局势不可控的严重性加剧。一方面，日军进逼不已，将事端扩展到关内的迹象明显。另一方面申诉政策几乎走入死胡同，国联行政院除了重弹要求中、日双方“不得使事态扩大”的老调外，毫无实质性的表示，国联的无能为力暴露无遗。而美、英两国也只是劝告中国服从国联和保持和平态度。⁽¹⁴¹⁾这一情况使得中国拟在国联采取更为积极政策的意图还没付诸实施，就受到了阻碍。国联外交已经完全陷于困境。

但是，国民政府想在不实施抵抗的前提下依靠大国来停止日军侵略行动，促使日本撤兵的基本思路并没有改变。11月24日，蒋介石、戴季陶、宋子文、顾维钧、颜惠庆等一起商议后，又与英、法两国公使商谈：

我方提议，徜日本坚持要求我军撤退，我军可自锦州退至山海关，但日本须向英、法、美各国声明，担保不向锦州至山海关一带区域进兵并不干涉该区域内中国之行政机关及警察，此项担保须经各国认为满意。各使均认为善策，允电政府请示。如邀赞同，再正式提议。⁽¹⁴²⁾

这一提议的核心是想以撤出锦州的方式借国际力量阻止日军进攻锦州，并由此打开国际力量实际参与阻止日军的途径。而保住锦州不沦入日军之手，对中国来说，具有特殊的政治意义。对此，顾维钧等对此阐述得很清楚：

锦州一隅如可保存，则日人尚有所顾忌。否则东省全归掌握，彼于独立运动及建立新政权等阴谋必又猛进，关系东省存亡甚巨。且近日传闻日、俄将有日占北满、俄占新疆之说，如果属实，则东省全失以后，所有边患或将次第引起，患隐无穷，关系全国尤大。是以锦州一带地方，如能获各国援助，以和平方法保存，固属万幸，万一无效，只能运用自国实力以图保守……⁽¹⁴³⁾

这种思考，蒋介石和外委会委员们都很认可。但是，不抵抗之后，又自动撤退，让出国土，是面对日军肆无忌惮侵略的极端妥协行为，因而在国内政治方面也包含着巨大的政治危险。事实上，此议一出，国内要求蒋介石北上的呼声愈为高涨。但是，这一提议却得到国联的响应。11月25日，国联公布中国的建议。26日，国联秘书长德鲁蒙德致函美国，要求美国和国联会员国一起，派遣观察员去锦州。对中国和国联的这一变化，日本迅速做出反应。27日，日本政府致函国联行政院主席白里安，称：“如中国军队按照中国政府由法国政府所作之提议，自锦州撤退至山海关以西，则日本军队除华北日侨生命财产及当地驻军受到严重急迫之妨害外，绝不侵入华军退出之区域”；又称：“日本政府准备训令当地负责人员，与中国当地长官，交涉关于中立区之细则。”⁽¹⁴⁴⁾日本的这一做法，包含着多重用心。其一，在国联和各国面前，不反对设立中立区，甚至顺应国联的要求，作出十分合作的姿态，用以混淆视听。其二，将所谓“华北日侨生命财产及当地驻军受到严重急迫之妨害”与中立区的设立联系起来，作为遵守设立中立区的前提条件，为继续进行军事行动预留制造口实的机会。华北问题本身就是日本关东军将领土肥原一手造成的。11月2日，土肥原到达天津，一手制造了天津事件。其目的是为制造混乱、乘乱劫持溥仪出走东北，建立傀儡政权。土肥原自11月8日开始，采取收买旧军人与日军同组便衣队的方式，进攻市政府及市内其他各处，制造混乱，一直延续到12月初。借助这些混乱，日军成功地使溥仪潜出天津。其三，再次主动抛出中、日直接交涉，把原本由国联和中立国家参与的中立区转而为由中、日之间的商议，从而为向中国施压寻找新的途径。

对于日本的这些用心，中国政府也强烈地意识到了。顾维钧等就指出其中的玄机：“（一）彼可以正由两国商洽办法为辞，请国联无庸参预，彼可于商洽时提出种种苛酷条件，从则难堪，不从则破裂。（二）彼可藉口于彼已撤兵，迫我撤至山海关，我若不撤，彼即责我违约，进兵攻我。”⁽¹⁴⁵⁾同时，日方“既将担保一层完全抹煞”，“可随时藉口进兵，显欲诱我退兵，堕其阴谋”。⁽¹⁴⁶⁾事实上也是这样，日本反复制造中国军队云集锦州的谣言，为日军不撤兵或进兵，乃至进攻锦州制造依据。

由于日本的这些针对性措施，尤其是借口向锦州进攻的举措，使本来已引起国联和英、法、德等国重视的设立锦州中立区、实施隔离冲突的建议，未得有效实行。⁽¹⁴⁷⁾在这种情况下，外交部长顾维钧等也觉得只有实施抵抗才有出路。⁽¹⁴⁸⁾同时，由于日本方面在设立中立区问题上的种种毫无诚意的态度以及实际上仍不断进行挑衅，设立中立区问题也遭到一些政府官员和民众的反对。⁽¹⁴⁹⁾因此，国民政府只能全面放弃设立中立区的主张。更为具有讽刺意味的是，为迫使中国军队退兵，便于进占锦州，日本反而继续向国联提出中立区划界问题的要求，但此时的中立区设立，已经完全走到了国民政府的反面，自然遭到国民政府和国联拒绝。这样，使得想通过国联和大国干预，以划出中立区、隔离冲突的办法，彻底走入了死胡同。这一境况，使得国民政府在日本提出派遣调查团后所筹划的、试图引入中立国实际干预东北军事形势愿望完全破灭，与之连带的要求召开有关东北问题的国际会议更无从谈起，只有更为被动地接受国联的其他决议。一方面无法阻止日军继续侵华，一方面在国联又完全处于被动。国民政府的国联外交的困境依旧未能突破。

外交困境还体现在接受国联12月10日决议。12月10日，国联行政院通过决议，派遣英、法、美、德、意五国代表组成的代表团，赴东北调查。中国在十分无奈的情况下表示接受这一决议。为了使这一决议尽量有利于中国，施肇基根据国民政府的指示，在国联讨论通过派遣调查团时，提出了若干保留和建议意见。主要有：（1）调查团应根据停止日本敌对行为，并结束对东北的占领等原则行事；（2）中国保留在一切国际条约中享有一切权利和法律地位的权利；（3）“中国对于日本惹起政治性质之纠纷，影响中国领土及行政完整之任何企图（如煽惑所谓独立运动，或为此目的而利用不法分子），认为显系违背避免再行扩大情势之诺言。”⁽¹⁵⁰⁾同时，还强调“惟一妥善办法，厥为催促日军之撤退，而准允中国当局得负维持治安与秩序之责任”⁽¹⁵¹⁾。但是，这些要求没有被国联行政院接受。依据国联决议，调查团只具有一个给行政院提供情况和建议的权限。此外，对于国联这一决议稍加留意即可看出，它只是简单地重申了此前的两个决议，既未重申10月24日限日本两周内撤退决议的约束力，又未进一步敦促日本撤兵，显然对中国不利。

在国联外交陷入困境的同时，中、日直接交涉之说也在兴起。此次中、日直接交涉之说，肇始于日本对中国设立中立区的对案之中。日本与中国直接交涉中立区设立的建议，国联并不反对，只是强调“更进一步明确提出成为两国直接谈判之地”⁽¹⁵²⁾。12月11日，日本政府在接受国联决议后的谈话中也表示，“一向主张此次事件必须由中、日两国直接谈判解决，此种态度迄今不变”⁽¹⁵³⁾。国民政府也有人认识到，“为今之计，对付日本只有两条路：第一条即是与日本拼命……第二条即是与日本商量办法”⁽¹⁵⁴⁾。提出了在抵抗和直接交涉两者必择其一的问题，开始否定国联外交。1932年元月1日成立的孙科政府试图寻求直接谈判的途径，结果受挫。其后，孙科政府的外交部长陈友仁又提出与日绝交，不惜一战的主张。但该主张一提出，立即遭到以蒋介石为首的大批政要的反对。蒋介石指出，“绝交者绝路也，以中国今日之现状与国力，如果与日绝交，则必出于军事战争，无备而战，必至战败，战败之国，未有不失地，未有不丧权者也”⁽¹⁵⁵⁾，视对日绝交和抵抗政策为亡国政策。在蒋介石看来，“除对日绝交，及对日宣战两者以外”，正确的外交政策很多，“继续诉之国联盟约可也，另行诉之九国公约与非战公约可也，在不损主权之范围内对日交涉可也，即一面交涉，一面仍诉之国联盟约九国公约等，亦无不可也”⁽¹⁵⁶⁾。再次肯定国联外交和直接交涉。这代表了国民政府大多数人的看法。而直接交涉之说的再起，为此后中、日之间的军事交涉奠定了基础。