中美国际关系：二战爆发前的国联与英美处理事变的立场

二、国联和英、美处理事变的立场

日本发动“九一八”事变，既是侵华战争的开始，也是有计划地向国际原有秩序——华盛顿体系，提出的严重挑战。就性质来说，是涉及国际秩序稳定与否的全球性安全问题。大国和相关国际组织应予以最为密切的关注，采取有力措施予以制止。但是，英、美和国联在“九一八”事变的处理上都没有显示出足够的果断和魄力。

事变发生后，国民政府“一面电令国际联合会中国代表团向该会行政院提出，请其按照盟约决定制止办法，并训令驻扎签字凯洛格非战公约各国使馆为适当宣传，并向驻在国切实接洽，而尤注重发起该约之美国”⁽⁴⁴⁾。由此可见，国民政府在处理事变中，特别看重国联和美国的作用。因而，国民政府的所谓国际路线或外交战略，具体来说，一开始就是国联路线和美国路线。

“九一八”事变发生之次日，即9月19日，国联就获知了日本进占沈阳的消息。恰逢新一届国联行政院开会。尽管在事变爆发后的几个小时里，行政院就讨论过这一件事，但用国联历史研究者的话来说，“日本冒险事业的真正性质不是全世界立刻能明白的”⁽⁴⁵⁾，因此未引起足够的重视。中国代表施肇基受命向国联提出申诉后，国联行政院召开特别理事会，在会上，英国代表塞西尔（Robert Cecil）表示，“赞同行政院要求尽速撤兵”⁽⁴⁶⁾，并提议：“即刻恢复原状，并将此次会议录送美国。”⁽⁴⁷⁾会议根据这一精神，授权国联行政院主席勒乐（Alejandro Lerroux）代表国联与中、日两国代表进行协商。勒乐22日致电中、日两国政府，陈述国联的基本态度：

关于中国东省事件，中国政府要求援用国联章程第十一条，今特开会议，行政院一致通过，授权令余为下列行动：（一）对于中日两国政府发紧急通知，务须避免一切足以使事变扩大或足以妨害和平解决之行动。（二）与中日两国代表协商一种确实办法，使两国立即撤兵，使两国人民之生命财产不受妨害。（三）行政院决定将关于本事件之会议记录，及其他文件，通知美国，余确信中国政府必能依照行政院之请求，采取必要方法，藉以避免足以使事态扩大或足以妨害和平解决之行为，余立即与中日两国代表协商，使第二项所指之办法，立即实现，余与德英法意诸国代表，共同与中日代表为上述协商，第三项所指办法，业已实行……⁽⁴⁸⁾

21日提交申诉报告，22日即做出相应的决定。国联对事变所做的反应，相比于济南事件发生时处理中国方面的请求，可谓迅速得多，也相对有力得多。⁽⁴⁹⁾从国联采取的措施来看，首先，表示了必须控制事态发展的愿望和要求；其次，确定以国联主席与中、日两国代表协商和国联主席与德、意、英、法、中、日六国代表协商两种协商方式；复次，确定在事变处理中密切与美国联系的措施。这表明国联对事变处理有积极迅速的一面。但是，就像研究者们指出的那样，国联的关注重点不在“九一八”事变。在国联看来，“好像是伦敦而不是满洲是国际舞台上最危险的地方。周末盛传发生了海军哗变和金融危机的谣言；而且星期一，即9月21日，大会惊悉英国废除金本位制”⁽⁵⁰⁾。英国是国联的领袖，对于经历了1929年大萧条的西方世界来说，英国的这些动态比“九一八”事变自然更引人注目。

“九一八”事变发生后，国民政府外交部指示驻美代办容揆将有关情况通报美国。而美国政府也令其驻华公使詹森（Nelson Trusler Johnson）也陆续将事变发展情况随时电告。国务卿史汀生（Henry Stimson）在接到国联的通报后，表示：“对于行政院代表国际联合会表示之态度，充分同情，并将以同一态度照会中日，余已经敦促停止战争，并撤退现时危险地点军队。”⁽⁵¹⁾9月22日，史汀生召见日本驻美大使出渊胜次，表示对局势的关注。并在其节略中委婉地表达美国政府对事件的看法：

世界许多国家对于现在之情势，在法律上、道德上及政治上，均有关系。不仅中日两国为有关系。而于各种协定中某项规定之意义，如《凯洛格白里安公约》，及《一九二二年九国公约》，均立生问题。

美国政府深信：日本政府之意，并不欲造成一种情势，或为造成情势之一造，致须考虑条约规定之适应。美国政府雅不愿遽加论断或表明立场。然美国政府感觉极不幸之情势现已存在。此项情势，无疑地将使日本政府感受烦恼。此种左右大局澄清之责任，大半似在日本。其简单之理由，即因日本武装军队已将南满洲占领，正实行控制之也。

美国政府希望：中日两国政府对其军队所发避免敌对行为及其他行动之命令，将受尊重；并不再使用武力。美国政府亦希望：中日两国能迅速向世界表白，两国并不欲利用施行武力所造成之情势，以促进其特殊利益。

现在所发生之事变，已经动摇公众对于安定满洲局势之信心。如使时局益僵，军事占领至无穷期，则此种信心将坠落，实可必矣。⁽⁵²⁾

在这一文献中，美国表达了三层意思：其一，事变是世界法律上、政治上和道德上的重大问题，与非战公约和九国公约所确定的原则不相符。美国政府对形势变化予以严重关注。其二，澄清局势的主动权在日本，希望日本不要造成违背条约的状况。如果局势得不到控制，会使全世界对稳定和安全失去信心。其三，希望中、日两国都能从大局出发，向全世界表明，迅速控制局势的恶化。

从上述情况来看，无论是以英国为领袖的国联，还是“非战公约”和“九国公约”的发起者美国，对事变发生都予以了较为严重的关注，相比之下，美国显得更为担心，更意识到问题的严重性。同时，也可以看到，国联、英、美都没有对日本的侵略行径予以谴责，也没有把事变看成是一国对另一国领土主权的侵略。对日本的侵略行为，体现出一种宽容；对日本政府也显示出较大的信任。国联在讨论事变处理的问题时，日本代表芳泽谦吉提出：“军事行动不过是一个地方事件，日本政府打算通过同南京的直接谈判来尽快解决它。过早的干涉将会引起日本危险的激昂情绪”，并要求短期休会。对于日本方面这种牵强的解释和拖延时间的做法，各国代表甚至给与谅解，并同意休会。⁽⁵³⁾与此同时，美国也认为事变只是部分军人发动的，为避免日本走极端，同意不给与日本较为严厉的指责，以促使日本政府内部“文治派”抬头，从而控制局势的恶化。美国的这种考虑，在事变处理初期很坚定。9月28日，中国代表施肇基向国联提出，要求国联派出一个代表团，到东北调查事变的发生及其现实状况，向国联行政院报告。在英国看来，这一举措需要获得美国的同意和合作。当国联秘书长德鲁蒙德（Sir James Eric Drummond）就此征询美国的意见时，史汀生认为，“派遣调查团的举动会使币原更难对日本陆军贯彻他自己的主张”⁽⁵⁴⁾，从而主张中、日之间直接谈判，反对派遣调查团。美国这一态度，实际上促使日本对“九一八”事变处理的态度变得更为强硬。

日本代表在国联反复陈述，日本军队的行动只是为了保护侨民，不存在军事占领和领土野心，强调与中国直接交涉来解决问题。日本的这一立场为国联行政院所接受。因而，9月30日，通过了一个无关痛痒的事变处理决议：

……

（二）行政院对于日本政府之声明，谓对于东省并无领土之意，认为重要。

（三）行政院知悉日本代表之声明，谓日本军队，业经开始撤退，日本政府当以日本人民生命财产之安全得有切实之保障为比例，仍继续将其军队从速撤退至铁路区域以内；并希望从速完全实行此项意愿。

（四）行政院知悉中国代表之声明，谓中国政府对于该区域以外日侨生命财产之安全，在日军继续撤退，中国地方官立及警察再行恢复时，当负责任。

（五）行政院深信双方政府均亟欲避免采取任何行动，足以扰乱两国间之和平及谅解者；并知悉中日代表已保证各该国政府采取一切必要步骤，以防止事变范围之扩大或情势之愈加严重。⁽⁵⁵⁾

这份决议几乎都采用了两国代表在会议上所表述的观点，只是敦促两国政府履行各自代表在会议上所做出的承诺。貌似不偏不倚，实则给日军留下了很大的行动空间，使其侵略行径完全没有得到谴责和制止。因此，决议所提出来的对事态恶化的担忧很快变为现实。9月30日以后，日军丝毫没有收敛侵略行为，继续追击撤退的东北军，炮击山城子，占领牛庄。并在上海、天津挑衅，完全不顾日本政府在国联做出的承诺，不断扩大事态。同时，关东军司令本庄繁在沈阳宣称：“头颅可断，兵不可撤。”⁽⁵⁶⁾更有甚者，鼓煽成立所谓“独立政府”，成立吉林伪政权，其军事占领的企图昭然若揭。10月8日，日军飞机轰炸锦州。这一举动极大地震惊了世界，使得原来还指望日本政府会自我控制的欧美各国转而纷纷指责日本。美国和国联都采取了相应的措施。(www.xing528.com)

首先，美国向国联表达了强烈的合作要求。史汀生在其致秘书长德鲁蒙德的电文中，在强调“国联应在其职权范围内，绝不放松其审慎之监视”的同时，进一步表示：

美国政府，虽由其外交代表单独行动，但对国联之作为，愿尽力援助，并愿明白宣示，彼对此案，有深切之利害关系，且不忘其在非战公约和九国公约下，对其他签约国应担负之义务——如此案争执者所应负担者——如提出是等义务之适当时机，已经来到。根据此种方针，吾等避免任何掣肘国联现行方针之危险。⁽⁵⁷⁾

文电不仅表示了愿意与国联合作，还表示愿意承担条约义务，且认为提出条约义务处理事变的时机已经来到。其次，10月11日，史汀生指示驻日本大使内维尔（Edwin Neville）向日本提交了一份措词严厉的抗议照会。内称：

轰炸锦州如何可以缩小，何以得言无关紧要，国务卿均难索解。日本当局所作之解释，似颇不充分。查锦州地处南满铁路区域五十英里以外。中国有驻军该地之完全权利。日本军事飞机有何权利，飞翔于此城之上，为挑衅之攻击，而投掷炸弹？此则国务卿所大惑不解者也。据中国方面所称，平民已有死伤。夫轰炸无防御无预告之城市，在军事上为一极端之行动，即在战时亦所摒斥。……国务卿不得不认锦州之轰炸，极为严重。⁽⁵⁸⁾

史汀生此前还在内阁会议上指出了日本轰炸锦州所显示的问题的严重性；同时还派遣美国驻日内瓦总领事吉尔伯特（Prentiss B Gilbert）参加国联理事会会议。

国联获悉日本在南满的军事行动后，致电中、日两国政府，指出：“在满洲其他各地，正在发生刺激情绪并使事态更难解决之事件，在此情形之下，行政院之现任主席，曾对行政院保证两当事国家将不再有恶化事态之一切行为，故认为对该两国有唤起注意之义务”，“冀望双方当事国共同采取必要之措施，以履行对行政院所作之保证”。⁽⁵⁹⁾该文电尽管对中、日采取无差别的口吻，但国联已显示出对日本的不满，拒绝了日本代表以组织手续问题阻止美国代表参加国联有关会议的建议。同时，决定比原定开会时间提前一天再次就事变处理召开会议。会议对中日纠纷持更为重视的态度，各国参加会议人员，“其资望实较从前之代表为重”⁽⁶⁰⁾。此次会议主席白里安（Aristide Briand）也表示，国联当以“必要之坚定力”履行责任。⁽⁶¹⁾所有这些，显示了此次会议对事变处理的重视。但是，正当人们希望采取强硬措施的时候，美国的态度发生了变化。吉尔伯特在会上表示：“本国政府决不妨碍诸君依据国联盟约所拟采之办法，亦未便参加行政院各会员依据盟约，商讨平息两会员间争议之任何行动。”“对国联谋解决满洲不幸纠纷之努力，并以表明愿为道德上之援助。”但非战公约，“实足以领导世界舆论，对于国际纠纷只用和平解决方法，为之后盾。吾人感觉舆论之势力，不特于各国内政上占极大力量，且与国际社会各员之相互关系上，渐形重要，并具势力”⁽⁶²⁾。仅仅以旁观的态度，强调道德和舆论的作用。这种态度使美国参加国联行政会的积极作用大打折扣，令所有支持中国、反对日本侵华的成员国家，大为失望。

这次会议的直接成果是，10月24日通过了一个较为强硬决议。该决议较为重要的内容有：

……

（甲）要求日本政府，立即开始并顺序进行将军队撤至铁路区域以内，俾在规定之下次开会日以前，完全撤退。

（乙）要求中国政府，履行其保护所有在东省日侨生命安全之保证，并采定办法于接收日兵撤退之各地时得能保证在各该地日侨生命财产之安全，并请中国政府，令因此事委派之中国官吏，会同各国代表，俾各该代表得观察此项办法之实行。

（五）建议中日两国政府，立即指派代表，商定实行关于撤兵及接受撤退区域各事之细目，俾得顺利进行，不致延缓。

（六）建议一俟撤兵完成后，中、日两国政府，开始直接交涉两国之悬案，尤其因最近事件所发生之问题，及关于因东省铁路状况而发生之现有各项困难问题。为此目的，行政院提议双方设立调解委员会，或类此之永久机关。

（七）决议延会至十一月十六日。届时行政院对于时局，将重予考量，但行政院授权其主席，认为有必要时，得提早召集会议。⁽⁶³⁾

这一决议的要点是：（1）限期撤兵。要求日本在规定的期限内，即11月16日以前完成撤兵事项。从理论上讲，这一措施对事态恶化是最为有效的控制。（2）恢复原状。要求中国政府派员立即接收日军退出区域，并切实保障日本侨民的生命财产安全，各国派代表观察中国军队接收地区的保侨落实情况。（3）纠纷调解。中、日两国在日本撤兵之后建立有关东北事务的永久性调解机构，解决两国关系中的悬案。此外，决意授权主席根据情况可提前召开会议，也是国联对事变处理积极态度的体现。因此，就其内容来看，该决议已经对事变做出了积极处理，剩下的只是执行问题。

这份决议在纸面上做到了国联可能做到的努力，并以13对1的表决票通过。这显示出理事国急于控制事态恶化的基本态度。但是，根据全体一致原则，因日本反对而不具有法律效力。⁽⁶⁴⁾同时，决议也沿袭了第一个决议的基本态度，没有将日本行为定义为侵略而予以谴责。

上述过程显示，一方面，国联在一个月零几天的时间里连续通过两个决议，反复敦促日本撤军；美国也在一定程度上与国联配合，采取了积极的姿态，体现了国际社会对“九一八”事变的严重关注，也反映了大国力图维护原有国际秩序和远东均势，以及在中国的利益的意志和愿望。它不仅对中国的申诉要求给予了一定程度的满足，也给日本的侵略行为形成了一种舆论压力。另一方面，由于日本一意孤行，而国联本身缺乏能够控制日本的强有力的机制和力量，加上最能牵制日本的美国在控制日本扩张问题上的迟疑和缺乏力度，从而客观上造成了对日本侵华的姑息，也纵容了日本对世界体系的挑战行为。

10月24日决议通过后，26日，日本政府就决议案发表宣言，认为国联行政院要求日本撤军的决议案不能成立，继续声称事变的起因是为了保护侨民，诬称中国妨害日本人民的生存权利和安全，解决的办法是中、日之间直接交涉。⁽⁶⁵⁾与此同时，日军加紧在东北实施军事占领和扩张，向黑龙江进犯；并加快伪满洲国的建立活动，意图分裂中国。国联在无奈之下，于11月16日复会。与10月13日时不同，弥漫在会议中的是进退维谷的气氛。日本抓住这一时机，提出了国联应该派遣一个调查团对满洲和中国整个局势进行调查的建议。而这次会议的全部精力也都放在有关调查团的权限问题的讨论和交涉方面，要求停止侵略行为和撤兵的主要事项反而被冷淡。经过冗长的会议，12月10日，国联行政院全体同意，通过了关于向中国派遣调查团的决议案。该决议案在重申9月30日决议的有效性和敦促两国实施该决议之后，认为事态比10月24日时更为严重，决定派遣调查团，“就地研究任何情形影响国际关系而有扰乱中日两国和平或和平所维系之谅解之虞者，并报告于行政院”；但调查团“对于任何一方之军事办法，无干涉之权”⁽⁶⁶⁾。至此，国联对“九一八”事变的处理告一段落。

综合国联和英、美对“九一八”事变的反应和处理态度来看，他们既震惊于事变的发生，希望能够控制事态的发展，并在实际上也依照法律程序采取了若干措施以图阻止日本的扩张，也为此进行了充分的沟通和谈判。但是，所有的努力在日本扩张的脚步面前，几乎都付诸东流，而日本也由此走上战争之路。其所以如此，从处理“九一八”事变的过程来看，事变初期对日本国内军国主义势力的低估和偏袒，美国在与国联合作问题上的退缩，国联在10月24日决议立场上的倒退，是几个最为重要的环节。而从根本上来看，1929年世界性经济危机所带来的全球性经济困难以及各种矛盾，仍未被克服。有人概括地指出过：“他们各有自己的烦恼和困难，美国和英联邦成员国正在同经济衰退的严重影响进行斗争，法国不安地注视着德国民族主义的复活，不愿同一个重要的军事强国作对。德国限于空前未有的财政困难和猛烈的政争。”⁽⁶⁷⁾由于大国处于困扰之中，国际合作格局的维系变得十分艰难和脆弱，孤立主义势力和舆论强劲，而单边主义和极端民族主义则大行其是。惟其如此，日本才得以所谓生存权和条约权利受到威胁为借口的强硬政策为基础，大行拉拢利诱之能事⁽⁶⁸⁾，而使其纵横捭阖、欺骗国际社会的奸计得手。所有这些，都是国际体系转换过程中，各种矛盾相互制约，交织在一起，共同作用而催生的结果。⁽⁶⁹⁾