太平洋战争前中国国民政府外交战略与对外政策

一、不抵抗政策的实施与申诉政策的确立

就政策层面来看，“九一八”事变中的不抵抗政策，并不简单的是中国方面的应急措施，而是随着“九一八”事变之前中日矛盾的激化和国民政府对中日问题基本估计的变化而逐渐形成的，其形成过程与中央政府和东北地方当局都有紧密的联系。

国民政府成立以来的中日关系，济南事变后一度十分紧张。但1929—1931年初，表面上尚属平稳。中、日之间有关法权问题的交涉，双方立场相距虽较远，但未有激烈的争论。1931年6月，万宝山事件发生，中日关系顿显紧张，继之而起的朝鲜排华案，使本来就已紧张的中日关系进一步恶化。考虑到日本传统的大陆政策，舆论界有识之士，已敏感地意识到问题的严重性。纷纷撰文指出日本对华政策可能由此转而强硬，呼吁政府有关方面要有所准备。如天津《大公报》发表社评指出：“吾人盱衡外势，默念将来，万宝山不过开端，同时或继之而发生，扩大者，尚不知有若干事件，故窃愿东北当局与民众勉力奋发也。”⁽²⁾又如《北平晨报》的评论也指出：“吾人于最近三个月内，屡次警告国人，为日本对华政策，已有充分计划，积极行动，即将开始。”“日本既心存挑衅，随时随地皆可发动，我非有根本抵抗方案，恐未易以应付未来危机。”⁽³⁾

国民政府对中日关系的状态和发展有自己的判断。万宝山事件和朝鲜排华案相继发生后，7月15日，外交部长王正廷在中央政治会议上报告说：“朝鲜排华事件，本席在上星期已报告过，说是要看背景而定交涉的策略。有人说日俄备战，日本要将满蒙夺去做战场，所以煽动韩人排华，以为夺取满蒙之导火线。这也是一种说法。……以本席看起来，背景不是日本政府，但［是］在日本政府以外的一种势力，所谓双重外交。”⁽⁴⁾“要看背景而定交涉的策略”虽没错，但他把日本政府与日本侵华势力区别开来对待，显系有判断失误之处。7月20日，蔡元培在中央党部纪念周发表讲话，明显注意到了《密勒氏评论报》对万宝山事件的评论中，出现了“大有引起确实战事之可能”的推测；但其讲话的重点却是结合万宝山事件，分析日本对东北移民和中国的对策问题。他指出，万宝山事件和朝鲜排华都是日本有计划的行动；这些行动，“当然从一贯的计划上产生，他们的一贯计划是取满蒙；取满蒙的种种方法里面，有一种是移民政策”。至于解决的办法，他认为，“外交机关的依法交涉，民众团体提倡经济绝交，以促对方觉悟，这固然是头痛医头、脚痛医脚，为目前不可缺少的手续；但要彻底解决，非合全国同胞的力量，从基本工作上做起不可”。基本工作有两项：一是对东北的情况进行调查研究；二是向东北实施移民。调查清楚情况是为了移民。他说“东三省若得善农善商的山东人把地方充实起来，有合全国的力量把应当建设的事业都建设起来，那自卫的力一定随之而增长，强邻虽要侵略，也无可下手”⁽⁵⁾。蔡元培所提出办法，从长远看，固然不失为一种增强抵御日本经济侵华力量的办法，但就应付当时的危机来说，则显得迂阔。但这种迂阔的办法在国民政府具有一定的代表性。立法院8月25日所提《对日外交建议案》中也表达了与蔡元培类似的主张。该建议案认为，最近的事件是“日本侵略满蒙、离间中韩之一种预定阴谋之表现，若不早图抵制，设法自卫，而徒以抗议了事，则将来祸患实有不可胜言者”。但应付方法，他们认为只有两种：一是治标的方法；一是治本的方法。治标的方法是，将与之相关的所有情况公告全国并作国际宣传；在党部及政府指导下彻底进行对日经济绝交等。治本的办法是，取消不平等条约；对于日、韩侨绝对不租土地；注重国内移垦等。⁽⁶⁾立法院的建议案相比于蔡元培提到的方略，治标方法中加入了进行国际宣传的措施，有引起国际重视的政策倾向。但仍未提出有效的国防或军事方面的措施建议。上述措施，对于解决中日矛盾来说，都只能称其为缓图策略。

东北是中日矛盾中的焦点。1928年12月国民政府名义上统一中国后，一方面，中日矛盾在东北地区的尖锐程度，并没有因此而减轻，因而，张学良和东北地方当局所受到的来自日本方面的压力仍旧很大。另一方面，中央政府和东北当局政治上仍然处于相对分立的状态，中央和地方的政治整合还未完成。在这种情况下，张学良以东北边防军司令长官的身份负责东北全部事务，其中也包括外交事务。在1929年中东路事件处理过程中，尽管后期有一些矛盾，但总体上看，张学良和中央政府在外交上还属密切合作，基本上接受和服从中央政府与蒋介石的领导和指挥。东北地方当局也开始将一些对外事务交由中央政府处理。而中央政府则有意参与或接揽有关东北的外交事务，以求对外交涉事权集中。这种变化，不仅体现了张学良真心诚意促成国家统一的意愿，也体现了他有意将中央政府作为以后解决东北有关外交问题的靠山，减轻自己所受到的来自日、俄两方面压力的倾向。1930年3月，张学良曾清楚地解释过：“东北四省，对日、对俄，关系复杂，外交上不便与南京政府断绝关系，际此时局，处境较具苦衷，外交问题，今后仍与宁府联络进行。”⁽⁷⁾同年12月，张学良又在中央政治会议上说：“东北之危机，影响于全国者甚大，希望中央各同志时加注意。”⁽⁸⁾这些话表明，在外交事务上，张学良迫切需要中央政府帮助的倾向。这种倾向在对日交涉方面体现得十分清楚。到1930年12月，据说未解决的涉日交涉案件积压了有400余件。⁽⁹⁾据戢翼翘后来回忆说，日本人就是不肯到南京去办交涉，而张学良则“把对日外交全部交给中央，有问题向中央推”；东北地方当局也采取不是“推”就是“拖”的态度，以致“日本人找不到交涉对象”。⁽¹⁰⁾国民政府也在东北设立了两个办事机构，负责对外交涉：其一为外交部驻辽宁特派员办事处；其二为外交部驻哈尔滨吉林特派员办事处。基层政权遇有涉外事务，大多都向办事处通报，并请其交涉。如1931年3月，辽宁省会公安局为日本守备队包围大马路警察分所一事，请外交部驻辽宁特派员办事处“据理严重交涉”。⁽¹¹⁾东北各省政府、东北政务委员会遇有涉外事务也大多主动通报情况，呈请外交部办理。如1931年8月，东北政务委员会为日军在图们江越境架桥演习一事，要求外交部办理交涉。因此，有关东北的外交事务，张学良和东北当局不仅在主观上想得到中央政府的帮助，将很多外交事务主动推给中央；而且实际中确实是以中央政府为主。尽管东北当局在处理对日问题时，尽可能依赖中央政府，但仍视东北为自己地盘。就奉系来说，东北和自己利益相关，因而，对东北也有自己的担忧和考虑。无论是张学良还是东北当局，对日本在东北的行动都是密切关注的。有资料显示，对日本人在东北的各种活动，甚至日本国内对东北问题的有关秘密动向，东北当局都有不少了解。以1931年为例来说，得到的重要情报有：2月，东北政务委员会获知日本拓务省秘密提议要在东北扩张警权。4月，张学良得报日本向南满秘密输送兵员及军火。7月，张学良从蔡智堪提供的情报中获知，日本内阁将要改变对满蒙的政策，对南满铁路沿线增兵。其他方面，举凡日本侨民的活动、日本驻军和警察的活动、日本重要人物进出东北的情况，都能及时了解。⁽¹²⁾

日军的动向，使张学良对东北的国防安全充满忧虑。七八月间，张曾两度致电蒋介石，与其相商：其一云：“东北之安全问题，非藉武力无以确保，日本既一意对外，我方亦应有所自省。”其二云：“由万宝山事件及韩人排华风潮以观，日本推展其大陆政策，有急侵满蒙之意，已无疑问；无论其对手为中国抑或苏俄，事既关系满蒙存在，吾人应早为之计。”⁽¹³⁾

对张学良的忧虑，蒋介石和中央政府是如何回应的，由于资料的缺乏，难尽知其详。有资料显示，于右任7月13日曾致电张学良言：“中央现在以平定内乱为第一，东北同志宜加体会。”⁽¹⁴⁾7月11日蒋介石致电张学良：“此次对日交涉要力持冷静态度，（1）不虚张声势，（2）不扩大宣传，（3）不要排日排货等，（4）不宜有游行演说等行动。且事实上，需要解决事件时，不应扩大风潮，日本素来狡诈阴险，我国尚非能与之对抗时期。”⁽¹⁵⁾此外，张学良回忆说：“政府给的回答不外乎是两句话，就是你妥善办理，相应处置。都是这段话，政府从来没有直接明确地给我答复，都是这种笼统的话。”⁽¹⁶⁾这种以强调对内为前提的笼统指示使他认为，“搞出事来，中央不会有好办法”⁽¹⁷⁾。在这种思想的指导下，7月6日，张学良电告东北政务委员会：“此时如与日本开战，我方必败。败则日方将对我要求割地偿款，东北将万劫不复，亟宜力避冲突，以公理为周旋。”⁽¹⁸⁾7月7日，张学良又电令东北各省说：“日本人企图乘我国多事，军事紧张之际，开启百方祸端，以武力压迫满蒙。若有冲突，则重蹈旅顺、大连之覆辙，致使满蒙为日本人占有，则是明显的。所以，我方应极力避免冲突。”⁽¹⁹⁾9月6日，张学良又致电藏式毅、荣臻（即著名的“鱼”电）：“查现在日方外交渐趋吃紧，应付一切，亟宜力求稳慎。对于日人，无论其如何寻事，我方务须万方容忍，不可与之反抗，致酿事端。即希迅速密令各属，切实注意为要。”⁽²⁰⁾同时，张学良还对下属“坚嘱务要避免其锋，镇静应付，稍一不慎，必出大乱子”⁽²¹⁾。“不可与之反抗”、“务要避免其锋”，实际上就是不抵抗政策的初版。

不抵抗政策的正式实施是在“九一八”事变之时。对于这一政策的实施，国民政府从中央政府到东北地方当局，并不以为不恰当。事变发生之后，张学良呈国民政府的报告中明确宣示该政策的实施：

九月十八日晚十时后，沈阳城北忽有轰然炸裂之声，既而枪声大作。旋据北大营我第七旅报告，乃知系日军向我兵营攻击。先是我方以日军迭在北大营等处演习示威，行动异常，偶一不慎，深恐酿起事端，曾经通令各军遇有日军寻衅，务须慎重避免冲突。当时日军突如其来，殊出意外。我军乃向官方请示办法，官方即据前该命令，不许冲突，又以日军此举不过寻常寻衅性质，为免除事件扩大起见，绝对抱不抵抗主义。⁽²²⁾

9月20日，他又向记者表示，对日军的进攻，已严令部下“绝对不抵抗，尽任日军所为”⁽²³⁾，以挫败日军诬称中国军队进攻日军的谣言，表明了中国方面对事件不负任何责任的态度；同时还披露了自己与部下协商所作的下一步的决策：“认为此时务须持镇静态度，当经通饬关内外机关，严肃规［纪］律，勿得轻举妄动”。后又公开表示：“余不知日本拟做到若何地步，或其目的所在”；“对此事全国一致，当然归中央应付。”“诸事皆听命中央办理。”⁽²⁴⁾

中央政府获悉事变发生后，19日即召开了中央常务会议（蒋介石因往江西督促“剿匪”缺席），会议除决定向国联提出申诉、号召党内团结之外，没有作出有关军事方面的决策。同时，国民党中央宣传部也致电各省党部、各报馆，要求言论要“力持沉着，勿使过分搏动情感”⁽²⁵⁾；20日，行政院也致电各省市政府及有关军事部门要“力戒人民报复生事”⁽²⁶⁾，其目的是为防止日军借机造谣生事，扩大事端。21日下午，蒋介石回南京后，立即召开会议，除进一步确定先向国联申诉、推动国内团结这两项措施外，对日军的军事行动，也确定了一个“忍耐至于相当程度，乃出以自卫最后之行动”的总体应对方针⁽²⁷⁾。9月22日，蒋介石在南京市党部党员大会上首次公开这一方针，使用了“含愤忍耐”、“逆来顺受”、忍耐到“无可忍耐”之时则“宁为玉碎”等语，对国民政府不立即抵抗的决策予以阐释。至于“忍耐”到什么时候，蒋介石和国民政府都未明确。23日，国民党召开中央政治会议上，对事变处理进行专门讨论。在涉及抵抗问题的时候，他们一方面认为：“我们的军队不大好，而内战又复不已”；“政府现在靠公债度日，战费从何筹集”；“我们现在所吃亏的，是没有钱没有枪”；“上海有日兵三千多，下关也有日本军舰，要战是不行的”，等等。另一方面又认为，外交上如果不显示一定的力量，对阻止日军进攻也不会有效果，因而要积极准备抵抗；但主张立即抵抗的声音较弱⁽²⁸⁾。(www.xing528.com)

既不能立即抵抗又要准备抵抗的政策抉择，在实际运作中，南京政府采取了两项措施：其一，派代表与广东国民党非常会议接触，积极推动国民党内部的团结统一，共赴国难；其二，由蒋介石电令军事长官，如在山东、上海等地，遇日军有“越轨行为”，应进行武装自卫。而针对日军继续在东北扩大侵略的状况，没有下令东北军立即予以抵抗。蒋介石给对东北地方当局的指示是：首先，力辟日军谣言；其次，“切勿单独交涉，而妄签丧土辱国之约……不如委诸国联仲裁”⁽²⁹⁾，强调将事件交由国联处理，并表示“中央负全责处理必有办法”⁽³⁰⁾。中央政府的所谓“负全责处理有办法”，主要是通过外交途径、推动国联对事件进行调处。

在中央政府的认同和“负全责”的前提下，东北当局继续执行不抵抗政策。9月22日，张学良命令东特区长官公署并护路军司令部：“应力持镇静；万一有向我军施行压迫之动作，该部应即避免冲突暂向安全地带退避，以期保全。至要。”⁽³¹⁾部将于学忠曾建议，集中几个旅的兵力进行还击，“以挫其侵略气焰，并取谅于国人”。张学良虽然认为这一建议很好，但未坚决组织实施。⁽³²⁾为配合依赖国联政策的实施和国联对事变的处理，10月2日，他令部下“力持以前之镇定状态”，“倘有违犯，致酿事端，定唯该管主官是问”。⁽³³⁾不组织有效抵抗，并令部下以避免冲突为“至要”、“唯该管主官是问”，比原来“务须万方容忍”更进了一步。反映了张学良坚决配合中央政府处理方策实施和依赖中央政府的决心，也表明其坚持不抵抗政策的明确立场。如果说9月18日晚上对突发事件由于判断有误，害怕引起更大的争端而采取忍让的话，此时已经明确无误地能够判断日本要占领整个东北，这种情况下仍坚持不抵抗立场，是极其错误的。

与不抵抗政策同样坚定的是申诉政策。事变发生的次日早晨，张学良召顾维钧、汤尔和、戢翼翘、于学忠、张学铭等人商量对策。顾维钧提出应该同时采取两项措施：1）要求国民政府向国际联盟提出抗议；2）派人与日方接触，了解日人的要求。张学良同意向国联提出抗议。⁽³⁴⁾南京政府在接到事变的报告之后，于19日晚8时召开国民党中央常务会议。据参加会议的邵元冲记载：“会议中众意对外仍采诉之国际联盟，请其主持公道，对内则亟谋全国国民及本党同志牺牲成见，一致联合，又电催介石迅即返京妥商一切。”⁽³⁵⁾同时还决定“电令驻外代表向国际间宣布”⁽³⁶⁾。外交部19日致电中国驻国联代表施肇基：

日军公然向我攻击，我方虽未抗拒，而彼仍继续向我开火，炮轰我营房及兵工厂，星期六晨六时半，占据沈阳全城及其附近，包括所有公共机关，安东之占领亦已证实，希速就上开事实及下开意思，向国际联合会正式提出，日军似此攻击未曾挑衅而绝未抵抗之中国军队，并占领沈阳及其他各处之突然行动，实为自国际联合会成立以来各友邦国交史上所未有之事，中国政府已向日本政府紧急严重抗议，现在日军尚无立即退出占领区域之意态，中国政府请求国际联合会，立即并有效的依照盟约条款，取适当之措置，使日本退出占领区域，保持东亚和平，中国政府决定服从国际联合会关于此事所为之任何决定。⁽³⁷⁾

这一电文十分明确地表明，中国政府要求国联依据盟约条款阻止日军侵华，并决定服从国联所作的有关事变处理的任何决议。申诉政策的基本特征已经具备。20日是星期天。21日，施肇基即向国联秘书长发出照会，内称：

兹遵本国政府训令，请贵秘书长注意后开事实，并请根据国联盟约第十一条，由贵秘书长立即召集行政院会议，以便采取明敏有效之方法，俾国际和平，得以保持。……本代表奉本国政府训令，请行政院根据第十一条所赋与之权力，立采步骤，阻止情势扩大而危害各国间之和平，并恢复事前原状，决定中国应得赔偿之性质与数额。中国政府对于行政院之任何建议，及国际联合会对于本案之任何决议，均愿完全遵行，合并声明。⁽³⁸⁾

施肇基提交的照会十分清楚地表明，根据国民政府训令向国联要求运用盟约第十一条来阻止日军扩大事端，并表示中国政府完全服从国联的建议或决议。该照会被视为中国政府向国联申诉的法律依据。⁽³⁹⁾

21日下午，蒋回南京后，即时召开会议，商讨对日政策。据记载：“蒋主席主张以日本侵占东省事实，先行提出国际联盟与签订非战公约诸国，以此时惟有诉诸公理也。”同时，会议决定，“由国民政府和中央党部分别发布告全国同胞书，要求国人镇静忍耐，努力团结，准备自卫，并信赖国联公理处断”⁽⁴⁰⁾。次日上午，蒋在南京市党部党员大会上发表讲话，将诉诸国联的政策公之于众，并就此作出论述。他说，“我国民此刻必须上下一致，先以公理对强权，以和平对野蛮，忍痛含愤，暂取逆来顺受态度，以待国际公理之判断”，并十分肯定地指出，国联盟约和非战公约，“皆各国为确保世界和平而订定。余敢信凡国际联合会之参加国及非战公约之签字国，对于日本破坏条约之暴行，必有适当之裁制”⁽⁴¹⁾。同日中午，蒋在致刘年珍的指示电中说：“日军侵略已提出国际联盟……勿作轨外行动，以待国际之公理。”⁽⁴²⁾蒋介石讲话之后，23日国民政府第一次就“九一八”事变发表《告全国国民书》，内称：“国际联合会之设立，本为防止战争，且谋合各国群力，以防止侵略。今兹事变起后，政府已立即将日人之暴行，报告于国联，并要求第一步先使日军立刻撤退。”“政府现时既以此次案件诉之于国联行政会，以待公理之解决，故已严格命令全国军队，对日避免冲突，对于国民亦一致告诫，务必维持严肃镇静之态度。”将申诉外交政策由行政渠道公诸国人，并要求民众配合这一国策的实施。同时，该书还严令：“断不容以任何意气情感，摇动中央所决定之方策与步骤，以影响一致救国之决心。”⁽⁴³⁾这表明国民政府执行申诉政策的坚定决心。这也意味着，国民政府申诉外交政策基本确立。

从上面分析看，政策层面上，不抵抗政策是在中日矛盾激化之下产生和实施的对日政策，在国民政府处理“九一八”事变中得到完整的实施；而申诉政策，作为与“九一八”事变处理中不抵抗政策紧密相连的外交措施，在不抵抗的政策背景下实施，以国际干涉作为解决事变的依托，体现了国民政府处理对日事务中的国际路线倾向。此外，也可以看到，无论是不抵抗政策，还是申诉政策，都不单纯是中央政府或地方当局单方面左右或决定的，而是中央政府和东北当局的一种共识。正是在这种共识下面，催生了相互联系、一体两面的不抵抗政策和申诉政策。