英国文官制度的确立领先于西方文明史

4．英国文官制度的确立

文官是英国资产阶级革命以来伴随王权的衰落而出现的。在专制君主制时代，管理国家事务的宫廷大臣主要由国王任命，官员被视为国王的仆人，宫廷和政府没有明确的界限。资产阶级革命爆发后，权力的中心由王室转为议会，议会成为国家最高权力机构，依附于王室的旧式行政体系瓦解，政府日常事务的管理由议会委员会委派专人办理，文官由此产生。斯图亚特王朝复辟时期，王权恢复，但革命时期的许多文官仍然被保留。而且这一时期，由于废除了包税制度，政府直接派人征收税费，政府的规模增大，文官人数也相应增加，但国王对文官有很大的影响。

君主立宪制初期，文官主要由国王根据个人关系进行赏赐、任命，即恩赐制。“光荣革命”之后，尽管通过了《权利法案》、《三年法案》、《任职法案》，对王权进行限制，但由于行政权仍掌握在国王手中，国王往往在内阁中安插收买亲信。恩赐制造成了许多弊端，如文官录用无规则可循，带有很大的随意性，私人关系和个人感情成了官职获取的关键因素；管理混乱，官员工作效率低下，腐败横行。

针对恩赐制下文官系统的腐败、混乱、低效，18世纪末19世纪初进行过一些改革。首先，针对政府部门财务收支的混乱状况进行调查。1780年，爱德蒙·伯克抨击历届财政大臣的财政收支问题，随即下院责令成立公共账目调查委员会进行调查。委员会根据大量事实写出27份报告，痛斥现有文官制的弊端，并提出了一系列改革措施，如严格财务管理，统一账簿格式；裁减冗员，废除闲职；统一退休制和退休金制等。1797年，议会通过立法直接清除了关税、土地税等部门中的一些闲职。1810年，下院特别委员会在进行文官调查时发现有大量的闲职，委员会随即建议改革，削减限制，紧缩机构编制，但遭到上院的否决。这时的文官制度改革以规范财务、整顿机构为重点，没有触及到更深层次的问题，如文官的录用、考核、晋升等问题，所以改革的效果受到限制。当然，导致改革效果不太理想还有更根本的原因，那就是18世纪末19世纪初，土地贵族的政治优势还很明显，他们极力维护传统的政治特权，加之议会的权力还没有进一步加强、责任内阁也没有形成，全面实行行政管理体制改革的条件难以形成，因而无法从根本上触动恩赐制。

进入19世纪，英国经济、政治和社会发生了巨大变化，为文官改革、建立现代文官制度提供了条件。首先，工业革命的发展，社会公共管理事务的增多，要求建立一个廉洁高效的政府。18世纪60年代，英国开始了轰轰烈烈的工业革命，生产规模、技术水平和商业贸易大幅度提高，不列颠成了“世界工厂”。在这种情况下，政府公共管理部门增多，1847年设立济贫部、1852年设立公安部、1854年设立殖民地事务部、1857年设立印度事务部、1867年设立贸易部。政府部门增多、规模增大，必然要求政府廉洁，并高效运转。其次，恩赐制和政党轮流执政导致政府腐败和不稳定。恩赐制在政府部门增多、文官数量大为增加的情况下，有了更大的市场和操作空间，但也带来了更多的谴责和批评，寻求一种新的更加公平、公正的官员录用方法成为文官制度改革的当务之急。同时，日益活跃的政党，开始影响议会下院的政治风向，并影响政府内阁和文官的去留，但由于政党利益的分歧，政党在议会中的得失可能导致政府内阁及文官的整体性“换血”，这种“政党分赃制”导致政府政策缺乏持续性，一般政府官员缺乏稳定感。所以，代替恩赐制的政党分赃制也不是一种完全之策。文官制度需要在恩赐制、政党分赃制之外寻找一种新的改革模式，去适应经济、政治和社会发展对政府及官员的新要求。(www.xing528.com)

自1848年起，议会任命了专门委员会，调查政府经费使用状况，斯坦福·诺斯科特爵士和查尔斯·杜威廉爵士积极参加。1853年，诺斯科特和杜威廉提交了《关于建立常任文官制度的报告》，报告尖锐地批评了文官制度的种种弊端，如缺乏合理的分工、高级文官苦于日常琐事、多数文官庸碌懒散、文官录用和晋升问题严重、买官卖官现象突出、管理和晋升缺乏依据和标准等。针对这种情况，他们对文官的录用、使用、晋升等问题提出了一整套计划，如实行公开考试竞争的办法录用文官；文官区分为高级文官和低级文官，分类进行管理；严格文官考核、奖罚、晋升标准。该报告成为19世纪50至70年代英国文官制度改革的基本依据。

1855年5月21日，帕麦斯顿内阁颁布了《关于录用王国政府文官的枢密院命令》。法令规定，成立三人文官制度委员会，负责审查文官候选人的年龄、身体、品格等条件是否合格，然后允许参加考试。对考试合格者颁发证书，分配到各部用人单位，经过6个月的试用期，再决定是否正式录用。1885年文官改革法令在英国文官制度建设史上具有重要地位，一种以公开考试录用文官的体制代替了官职恩赐制，因而成为英国现代文官制度建立的起点。

1860年，议会成立了文官录用调查委员会，对文官制度委员会的工作进行调查，发现很多文官职位录用没有经过公开竞争考试，随之重新提出实行公开竞争考试录用制的建议。1870年6月4日，枢密院颁布了第二道关于文官制度改革的法令，被视作英国现代文官制度建立的标志。法令规定，多数重要文官职位必须通过公开竞争考试择优录用；文官制度委员会在财政部的监督下，有权独立决定被录用文官的基本条件；制定统一的考核标准，按能力和业绩确定升降奖惩；实行文官常任制，文官保持“政治中立”，去留不受政党政治的影响。同时财政部发出通知，要求文官考试分两类进行，按相应标准进行录取，文官被划分为高低两级。从19世纪50年代至70年代，除枢密院颁布的两个法令外，文官制度委员会和财政部借用枢密院的名义，多次发出命令、通告，对文官的录用、分级、薪酬、晋升和组织管理进行逐步修正和补充，使文官制度趋于完善。

英国现代文官制度的建立，在一定程度上根除了文官体系腐败和不合理现象，将有才能的人吸纳到政府部门中，有效避免了“政党分赃制”所导致的政府不稳定及政策不连续等问题，使政府更加高效廉洁，具有活力，对经济社会发展具有重要意义。同时通过公平竞争获取官职，是一种公开、公正、公平的分配政治资源的方式，体现了现代政治民主化条件下行政管理的新特点，对世界文官制度发展和政治文明进步产生了深远影响。