英国内阁制度进展——《西方文明史》相关

2．英国内阁制度的发展

英国的内阁制经历了漫长的发展演变过程。中世纪，国王为了处理内政外交等事务，形成了“御前会议”这一中央机构及制度，由国王负责召集贵族、主教等贤人参加，也叫“贤人会议”。国王威廉一世（1066—1087年在位）对“贤人会议”进行改造，成为规模较大的“大会议”，讨论司法、财政等重大问题，同时又设置“小议会”，负责处理日常行政事务。到都铎王朝的亨利七世时期，“小议会”被改造为枢密院，成为主要的政府常设机构。资产阶级革命时期，枢密院一度被撤销，但复辟时期又重建，并成为执掌行政权力的机构。查理二世、詹姆士二世时期，国王通过安排亲信进入枢密院，从而控制了枢密院。17世纪六七十年代，国王常私下召集外交委员会悄悄议事，内情不为外界所知，外交委员会越来越多地被称之为“内阁”。后来，外交委员会获取了枢密院的主要权力，其中个别权臣被称为“内阁之首”。这一时期，枢密院不向议会负责，更大意义上是体现、行使王权的机构。

“光荣革命”之初，内阁仍然受到王权的控制。君主立宪政体及《权利法案》规定行政权属于国王，实际上也就承认了国王有组阁、进行行政管理的权力。后来，由于议会下院内部党派分化明显，而且两党领袖要求执掌政权的愿望日益强烈。这时，组织内阁、建立中央政府，就不可能无视议会下院的政治分野。国王威廉三世（1688—1702年在位）在组织内阁时，任用了辉格党和托利党两方面的人选，但后来由于托利党不愿支持浩大的对外战争，威廉三世改变态度，任命辉格党人组成一党内阁。威廉三世之后的安妮女王（1702—1714年在位），在组阁问题上厌恶党人，正如她在一封通信中所说：“朕所希望的是支持和任用所有同政府保持一致者的自由——不论他们是辉格党人或托利党人——而不受某个政党的限制。否则，朕将不幸地受制于人；尽管朕名义上是国君，实际上却是他人之仆。”安妮女王尽量任用党派观念淡薄者进入阁僚，但1710年还是任命组成了托利党一党内阁。这一时期，内阁总体上还是控制在国王手中，内阁对议会负责的体制还没有形成。出现这一状况的原因是，行政权归属国王，为国王控制内阁奠定了基础，议会还没有强大到影响行政权力的程度，政党政治没有发育成熟。

乔治一世（1714—1727年在位）、乔治二世（1727—1760年在位）时期，沃波尔的组阁及其活动促进了英国内阁制度的形成。罗伯特·沃波尔（1678—1746年）出身乡绅地主家庭，1701年进入下院。1714年，汉诺威王朝建立，沃波尔出任当时位居大臣之首的财政大臣。其间，沃波尔曾一度失去财政大臣的位子，但很快又得到恢复，并长期担任。沃波尔长期担任财政大臣的一个重要原因是，乔治一世、乔治二世对国事、政务不感兴趣，经常回汉诺威，这样使得国王在政府中的作用明显减弱，而大权在握的沃波尔成了实际的政府首脑。沃波尔为巩固其领导地位，保持内阁行动的一致性，建立了“小内阁”，由他亲自主持会议，与会人数一般在3—17人之间。为避免会议过长、或争执不下难以决断，沃波尔总是在正式内阁会议之前召集几位有实权的大臣预先交换意见，这就是预备会议。“小内阁”的出现，实际上是在内阁中形成了一个以首相为首的领导核心。1742年2月，沃波尔遭议会多次否决后被迫辞职。沃波尔组阁及其活动已经脱离王权的束缚，相对独立地开展工作，遭到议会否决后自动辞职，这大大推进了英国内阁制的发展。但是沃波尔组阁及其活动不是来自于某个政党的支持，也不是实行对议会的集体负责制，还不是成熟意义上的内阁制度，是从王权控制下的内阁向议会下院多数党负责的内阁进行转变和过渡的中间形态。(www.xing528.com)

内阁集体辞职制度是迈向责任内阁的重要标志。1746年，时任财政大臣的亨利·配兰提出任命威廉·皮特为国防大臣的建议，遭到否决后，带领全体阁员和其他非阁员大臣集体辞职，创下了内阁集体辞职的先例。1782年，深受乔治三世宠信的诺思下台也引发了一场类似集体辞职的事件。原内阁中，除2人之外，其他13名阁员一起离开了政府。内阁集体辞职，说明下院对内阁的影响越来越大，内阁需要向下院负责，并得到下院多数党派的支持才能长期履行职权。

议会权力的加强和政党政治的完善，最终推动责任内阁制度走向成熟。1832年议会改革使议会在广泛代表性的基础上加强了自身权力，英国出现“虚位君主”现象，内阁对议会、特别是对议会多数党的依赖进一步加强。1834年议会大选，辉格党获胜，格雷内阁继续留任，后来格雷内阁辞职，但辉格党在下院仍占多数，该党领袖墨尔本出面组阁。因在爱尔兰问题上墨尔本内阁发生分裂，威廉四世借机解散内阁，这是英国近代史上最后一次不顾议会多数强制解散内阁的行为。解散议会，重新选举，辉格党在下院仍然占多数，威廉四世不得不再让墨尔本组阁。到维多利亚女王时期，责任内阁制度基本定型。维多利亚女王对政党采取超脱态度，任用在下院中获得多数席位的政党为首相，责任内阁制成熟。责任内阁制由下院多数席位党组阁，并向议会负责；在议会不信任时，内阁要集体辞职或解散议会，进行全国性的公民投票来了解民意；执政党在下院竞选失败，反对党的党魁立即组织新内阁。英国内阁制度的完善是议会权力强化、王权虚化、政党政治完善化的结果。