巴西非洲官方发展援助的特点及启示

巴西对非洲官方发展援助的特点和启示

陈梅芳郭德玉贾保华

【内容提要】作为“金砖国家”(BRICS)之一的巴西，不仅因为经济(特别是农业)发展迅速而受到世人瞩目，而且也因为对非洲的农业发展援助的成果显著而得到了国际社会的好评。特别是巴西通过对国际组织的经济支援，参与援非项目的做法，值得我们研究和借鉴。

另外，我们建议为了改善和加强我国对外援助(包括对非援助)，需要在中央一级成立专门的对外发展援助部，从而使我国援外活动更加体现出透明化、规范化和国际化的特点。

一、国际社会援非基本格局

自从二战结束，特别是20世纪60年代非洲各国获得独立以来，对非洲的官方发展援助(ODA)一直是国际社会的重点援助领域之一。特别是2000年以来，联合国制订了“千年发展目标”之后，很多国家的政府机构、国际组织、私人基金等扩大了对非洲援助的项目和金额。

联合国非洲特别顾问办公室与经济合作与发展组织(OECD)对非洲投资机构(NEPAD-OECD Africa Investment Initiative)曾经发表过一份联合报告，其中指出了如下要点:

在过去的40多年里，非洲接受的ODA占全球ODA总额的36%，为各地区之首。非洲接受的ODA金额也从当初的110亿美元增加到了440亿美元。

自从2005年G8首脑会议作出承诺之后，各国对非洲的ODA也都呈现了扩大之势。下面表1中的两个表格分别表示2008年接受ODA最多的非洲10个国家与实施对非洲ODA最多的10个发达国家与地区的情况:

表12008年非洲10大受援国与10大对非援助国(机构)

(单位:百万美元、%)

续表

资料来源:经济合作与发展组织(OECD)。

从对非洲ODA的10大实施者名单来看，美国居首，其次是欧盟，第十位是全球基金，非洲发展银行占第七位;亚洲国家只有日本。而包括中国和巴西在内的新兴经济体或“金砖国家”(BRICS)均榜上无名。

实际上，在对非洲ODA领域，发展中国家具有某些独特的优势，比如，因为同属发展中国家，所以，有些发展经验可能更直接和有效;另外，发展中国家的对非援助属于“南南合作”，有利于加强相互理解与合作。不过，因为各种原因，发展中国家对非援助受到很多限制。比如，本国正处于经济发展阶段，因此外援金额有限;熟悉非洲社会经济的专家学者不多，难以提出中肯的分析和意见，等等。特别是多年以来形成的、由发达国家和国际组织主导的国际社会援非格局已经基本固定，新的援非国家的出现与现有的格局之间，存在一定的矛盾，需要多方协调和机制调整，而这些需要假以时日另一个问题是，发展中国家的对非援助，多在生产领域，而欧美发达国家则偏重社会领域。正如上述这份联合报告的数字证实的那样:在所有的对非洲ODA中，有45%用于社会领域、15%用于经济领域，其余则用于生产部门、一般项目、债务减免、人道主义救助等领域。

不过，该报告也遗憾地指出，尽管对非洲ODA不断增加，而且来自国外的汇款、直接投资(FDI)和私人援助也在不断增加，但是，在很多欠发达的、或缺少资源的非洲国家，其社会和经济状况并没有出现明显改善。

关于发展中国家对非洲ODA，该报告指出:除了发达国家，近些年来发展中国家和新兴国家对非洲的ODA也出现了显著增长。不过，由于统计口径不同和资料欠缺，非OECD国家的对非洲ODA实况很难把握。与发达国家相比，有利的一点是——这些“新施主”在过去的很长时间里一直是ODA受援国，因此，当它们对非洲实施ODA的时候，其经验可以起到有效的沟通作用。

这些新兴的ODA援助国主要包括中国、印度、巴西和南非等(即“金砖国家”)。据估计，2007年这些新兴援助国对非洲的ODA总和大约为25亿美元左右，其中，巴西ODA估计值为3.8亿美元左右(图1):

图1　国际组织与国家对非洲ODA比重

资料来源:经济合作与发展组织(OECD)。

联合国与OECD的联合报告结尾部分指出，国际社会今后对非洲的ODA面临两大挑战:一个是如何发挥ODA的杠杆作用，带动其他形式的援助，以满足受援国的发展需求。也就是说，援助的最终目的是为了使受援国能够摆脱援助，而不是越来越依赖援助。另一个是如何提高ODA的效率——这既符合援助国的利益，也符合受援国的利益。为此，需要增加援助的质量和透明度，也需要有新的监管工具。

另外，该报告还特意提出了一个期待:随着国际形势的变化，特别是“金砖国家”等非OECD国家的积极参与，以及它们实施的ODA项目的增加，这种新的南南合作的形式也正在变得更加引人注目。

二、巴西援非的天时地利人和

在介绍巴西对非洲ODA情况之前，我们有必要先了解一下这两个地区的历史联系。

不论巴西，还是非洲，对很多中国人来说，都是遥远而陌生的。但是，对巴西人或非洲人来说，这两个地区却好像是一对“亲家”，而促成它们联姻的媒人，则是第三者欧洲的葡萄牙人。

由于葡萄牙商人把巴西红木销往欧洲，后来又把非洲黑人卖到美洲，于是非洲与巴西之间，由此而建立了悠久、密切、广泛和深厚的历史、文化、种族和宗教的联系。

根据历史资料，由于巴西人口稀少(那时还没有国家，只有当地若干个彼此争斗的部族)，因此，早在16世纪中期，葡萄牙殖民者就开始了把黑人从非洲贩往巴西，从事农业劳动。截止到19世纪中期，数以百万计的非洲(其中大多为撒哈拉以南非洲)黑人被运到美洲，其中，巴西接收的最多，估计总数为400万人左右。^[1]

随着1850年奴隶贸易的终止，巴西奴隶人口的数量也不断减少，最终被废止。而在巴西与非洲交往史上由早期殖民者写下的最黑暗的一页也成了历史，并似乎在无意之间构造了今天这两个地区进行南南合作的深厚基础和有利条件。

因此，当我们了解了这两个地区的交往过程之后，再看2011年非洲发展银行专家的下述论断，恐怕就不会感到惊奇了。^[2]

“巴西与非洲的密切关系可以追溯到几个世纪之前。实际上，在巴西1.98亿人口中间，有大约9 800万人可以声称具有非洲祖先。这些强有力的联系经受住了时间的考验，因为当前巴西政府的非洲政策——通过技术合作、贸易投资和技术转移——再次证实了这些联系。”

巴西地大物博。其国土面积为850多万平方公里，在世界排名第五。同时，它也是南美洲最大的国家。官方语言是葡萄牙语，因此，巴西是世界上最大的葡语国家。巴西GDP约为2.4万亿美元(2011年)，排名为世界第七位;人均GDP约为1.2万美元，排名为世界第53位。

据2010年人口统计，巴西人口总数为1.92亿(2011年估计为1.98亿人)，在世界排名也是第五位。恐怕与很多亚洲国家的最大不同是，巴西的人口主要由种族、而不是民族构成的。其主要种族有5个:

(1)白种人，9 200万(主要是欧洲移民的后裔，占总人口总数的48.43%);

(2)黑种人，1 200万(主要是非洲黑人的后裔，占人口总数的6.84%);

(3)棕色种人，7 900万(主要是白种人、黑种人和巴西土著居民通婚的后裔，占人口总数43.8%);

(4)黄种人，110万(主要是日本移民的后裔，占人口总数的0.58%);

(5)美洲印第安人，52万(主要是当地原住民，占人口总数的0.28%);

(6)另有13万人种族不详(没有申报自己的种族，占人口总数的0.07%)。

此外，有专家指出，由于很多棕色人种也拥有某些黑人祖先的血缘，因此，如果按此方法统计的话，则黑人的人口比重会超过50%——前述非洲发展银行专家的论断就是基于这一判断。最后，需要说明的是，巴西人口普查的种族分类，主要依靠自己申报。

根据上述情况，初步看来，巴西开展对非洲的开发援助在很大程度上具有天时、地利、人和的有利条件。

三、巴西对非洲ODA特点

在对非洲援助方面，巴西起步较晚。1970年代它曾经对几内亚比绍实施过一些援助。

自从1990年代以来，随着巴西国内政治稳定和经济发展，对非洲援助和双边经济往来也随之迅速增长。以石油为例，2008年巴西进口原油的73%来自非洲，其比重比中国(30%)高出一倍以上。^[3]

关于巴西对非洲的发展援助(ODA)，一个专门关注解决非洲贫困问题的著名国际组织(One)指出了它具有的以下几个特点:^[4]

第一，数量虽然不多，但是近几年增长速度很快。巴西对外官方发展援助包含三个主要内容，即技术合作、人道主义援助、给外国学生的奖学金。表2显示，在2005年巴西的ODA不过1.5亿美元，但是到了2009年其金额已经增长了2倍以上:

表2巴西ODA金额与构成(单位:百万美元)

第二，大部分援助给予了国际组织，而双边援助较少。在2005－2009年期间，巴西ODA的76.5%给予了国际组织的发展援助项目(参见表3):

表3巴西对多边国际机构和人道主义援助的贡献(单位:百万美元)

第三，巴西ODA缺乏像发达国家那样详细的统计数字，甚至巴西政府有时也采用估计值;而巴西对非洲的ODA(包括对非洲农业ODA)，更是缺乏系统的资料和案例。不过，尽管存在资料缺乏等问题，我们通过一些零散的数字和案例，还是可以对巴西ODA(包括对非洲的农业ODA)的显著进展和丰硕成果，有一个基本的了解:

例如，2003年巴西与智利、法国、西班牙一同发起建立了一个新的金融机制，用于支付国际发展所需的款项。

2005年巴西与其他78个国家一同签署了关于资助发展的创造型资源宣言(Declaration on Innovative Sources of Financing for Development)。

2006年巴西宣布它将在今后20年拿出2 000万美元给国际免疫项目(International Finance Facility for Immunization，IFFIm)，并因此成为了第一个来自新兴国家援助者。

同时，巴西一直对UNITAID的国际发展项目给予了大量的资助: 2007年为1 610万美元、2009年虽受到全球金融危机影响，其援助额也达到了1 000万美元，这些使得巴西成为了最大的、非DAC成员国的援助国之一。

另外，为了发挥本国农业的优势并促进对非洲农业援助，巴西政府特地成立了巴西农业研究公司(Brazilian Agricultural Research Corporation，EMBRAPA)，并在扩大巴西对非洲的农业技术转移中发挥了重要作用。

第四，巴西ODA的受援国过去一直主要是其拉美邻国，不过近年来巴西对非洲葡语国家的ODA也有显著增长;同时，对非洲农业ODA占据主要地位。(www.xing528.com)

据巴西开发署(ABC)的资料，2007年巴西对非洲ODA占其总额的52%。其中，它在5个葡语非洲国家的援外投资项目有125个，其金额占了巴西对非洲援助总额的78%;而对南非的ODA金额占巴西对非洲ODA总额的18.36%，援助投资项目有119个。

2009年巴西ODA项目有50%位于非洲，23%位于南美，15%位于亚洲，12%位于中美洲和加勒比地区。从项目的产业分类来看，其中有22.6%是农业，16.6%是医疗保健，12.6%是教育，7.5%是环境，6.5%是安全，5.1%是公共管理，3.5%是能源，3.3%是技术合作，0.1%是工业，其余的21.8%没有分类。

另外，据巴西官方的估计，2007年巴西ODA总额为4.37亿美元(2006年为3.65亿美元)。其中，有90%通过多边援助渠道实施(参见表4)。其形式主要有两种:一是金融合作，由巴西计划部与财政部联合负责;二是技术合作，由巴西开发署(ABC)负责。

据巴西开发署(ABC)的资料，2008年该署的技术合作金额为2 800万美元，共在46个国家实施了236个项目。其中，非洲国家的份额不断增加，这主要体现于ABC实施的医疗和农业部门的项目中，此外，还包括教育、e－政府、环境、职业训练、可再生能源、城市发展等。^[5]

另据英国应用经济学研究所(Institute of Applied Economic Research，IPEA)与巴西开发署(ABC)的联合研究，2009年巴西ODA总额估计为3.622亿美元，同年巴西接受的ODA总额为3.659亿美元。

关于2010年巴西ODA金额，据某些国际机构和专家的估计，如果包括巴西对外技术合作的话，其总额可能超过了10亿美元。^[6]

关于巴西与其他金砖国家对非洲ODA比较，我们还可以从OECD发表的2010年版《发展合作报告》中看到一些资料。据该报告，2008年非OECD国家对多边援助的贡献额如表4。

我们从表中的数字中可以看出:在“金砖国家”里面，巴西的ODA总额少于中国和俄罗斯，但是多于印度和南非。巴西和中国大体都居于中间地位。不过，由于该表里面巴西的发展援助金额的总和与各项金额相加的总额不符，因此，巴西的数字缺乏比较的意义。

另外，需要说明的是，表中各种数据因为来自不同的机构，因此，多少有些出入。这给我们中国读者了解巴西ODA的全貌增加了困难，不过，几种资料对比查看，还是可以对巴西援外情况，有一个大致的了解。

四、国际机构和专家对巴西ODA的评估

作为比较权威的OECD的发展援助委员会(DAC)，曾在《发展合作报告2011年版》中对巴西ODA做过简要评估。^[7]除了那些向DAC提交了其发展援助统计数字的国家，DAC也评估了巴西、中国、印度、俄罗斯和南非在2009年提供的发展援助的数字。

据最近巴西政府完成的一项研究表明，巴西的ODA在2009年达到了3.622亿美元，高于2008年的3.368亿美元(IPEA和ABC，2010)。不过，这些数字仅包括了巴西联邦政府提供的援助拨款，不包括无息的或优惠的贷款、债务减免以及各州和地区政府提供的对外合作项目。因此，巴西的实际ODA要大于其政府的估计。巴西政府的报告，2009年其ODA有68%提交给了多边国际组织，13.5%用于技术合作，12%用于人道主义援助，6%用于在巴西学习的外国留学生的奖学金。(IPEA和ABC，2010)。

另有专家指出，巴西发展银行(Brazilian Development Bank，BNDES)多年来通过向发展中国家提供贷款、促进巴西贸易和国内增长方面，作出了很大努力。但是，有关数据和情况还不够明晰。

在巴西ODA的地区分布方面，除了传统的拉丁美洲的邻国与非洲的葡语国家，近几年巴西的ODA也扩大到了其他非洲国家(如加纳)。

我们从上述评价中可以看出，DAC只是客观地介绍了巴西ODA的数字和问题(如数据不详)，却没有给予定性的评价。

为此，我们介绍一下国外专家的一个观点，供中国读者参考。

有的外国学者把巴西定位为“一个新的、位于南北之间的国际发展体系的活动者”，并举出了以下几点理由:^[8]

(1)巴西对外援助引起世人瞩目，还是最近几年才出现的一个较为新鲜的事情。作为南美洲最大的国家，巴西的GDP占据了南美地区总体GDP的一半以上，同时它也是发展中国家里面的第六大对外投资国，还拥有诸如巴西石油(Petrobras)和淡水河谷公司(Companhia Vale do Rio Doce)等全球著名的跨国公司。尽管巴西的人口、面积和经济实力似乎不如中国和印度那样显著，但是在全球经济舞台(包括对非洲援助)上，它正在成为一个重要的、活跃的、代表性的角色。

(2)自1990年代以来巴西政府的外交政策与对外援助出现了积极变化。自从1990年代左翼政府上台以来，特别是2002年卢拉当选总统之后，巴西的外交政策体现了3个特征:

第一，通过实现经济和社会发展，促进南美地区的一体化;第二，通过积极参与联合国、WTO和OECD等组织的活动，支持和鼓励全球范围内的多边主义;第三，通过巴西－非洲论坛、与阿拉伯国家的定期会议、在非洲增设大使馆、发起IBSA(印度、巴西、南非)对话等，促进南南合作。

作为一个发展中国家，巴西的对外援助起步较晚。巴西开发署(Agencia Braqsileira de Cooperacao，ABC)成立于1987年，隶属外交部，当时主要工作是负责接受来自国外(主要是日本、德国、法国和美国)的援助。1990年代中后期，该署与外交部合并后开始成为对外援助的实施者。

巴西对外发展援助的主要性质属于南南合作。其主要目的是通过知识和技术的转移，强化制度结构并提供咨询服务和能力建设手段，为接受其援助的发展中国家的人民提高生活水平，实现可持续发展与社会进步。ABC公开宣称，其ODA不是为了巴西公司追求利润，也不附加政治条件。

不过，从金额统计上看，巴西接受的ODA多于它实施的对外ODA。另外，由于涉及领域较多，因此巴西对外投资主要由财政部负责，而在实施对外援助的活动者名单中，既有巴西大公司的名字，也有少数NGO的身影。

巴西外援中的一个较有特色的案例是所谓“卢拉集团”(Lula Group)，其成员除了巴西，还有阿尔及利亚、智利、法国、德国、西班牙，它们一起发起了“反饥饿与贫困行动”(Action against Hunger and Poverty)，以便资助可持续发展，实现联合国的“千年目标”。

在巴西的对外双边发展援助中，过去有2/3左右用于周边国家(如巴拉圭和海地)，有1/3用于葡语非洲(Lusophone Africa)，其主要项目为社会发展与农业领域。不过，近些年来，双边援助中非洲国家比重增加很快，对资源和能源部门的投资近几年也有显著增长(如在莫桑比克)。

由于巴西与非洲葡语国家有着文化的、历史的联系，因此，与其他国家相比，巴西具有某种天然优势。同时，作为正在兴起的全球活动者，非洲葡语国家对巴西的支持也是必不可少的。另外，巴西也希望可以借对非洲贫穷的“兄弟和姐妹”的发展援助，获得一个“好的新兴国家”(good emerging power)的名声。

有关专家指出:尽管巴西对外发展援助的总额不大，但是，具有以下特点:

(1)拥有与其他传统的ODA实施国相同的价值观;

(2)位于发展中和发达国家之间的位置，因此，既可以理解前者的问题，也可以得到后者的尊重;

(3)在国内社会经济发展中取得的经验(如减少饥饿、充实教育和医疗、农业和能源部门的发展等)，可以输出到其他发展中国家;

(4)与OECD合作，开展三边援助(如与加拿大合作在海地的活动等);

(5)作为世界生物能源的最重要出口国，巴西在农业和能源领域的对外援助中可以发挥关键作用。

关于巴西对非洲ODA的潜力，有的外国专家持有比较乐观的看法^[9]:在几个新兴援助国里，似乎巴西凭借其规模以及与葡语非洲国家的历史纽带，可以在不远的将来在非洲获得某种确定的经济和政治的实力，巴西把它的ODA与南南合作战略相联系。

五、结语

综上所述，随着经济发展和援外能力增强，新兴经济体巴西的对外援助、特别是对非洲援助的领域在不断扩大，金额也不断增加。由于巴西和非洲大陆之间具有天时、地利、人和的良好条件，因此，巴西的对非援助具有独特的优势。同时，这种援助也体现和加强了“南南合作”。

由于中国与巴西具有一些相同性或相似性，比如:两国都是经济增长速度较快的国家，都对非洲的资源能源有巨大需求，都把非洲看作是南南合作的伙伴，都对非洲农业开展了发展援助，同时，两国也都面临着如何处理好与非洲受援国的关系以及与欧美等发达的援助国的关系问题，等等。因此，巴西的经验有很多值得我们学习和借鉴的地方。

其中，巴西对外ODA方式中偏重三边合作的方式、巴西对非洲农业ODA中的“非洲—巴西农业创新市场”与“棉花4国”项目等，较好地发挥了巴西的优势，值得我们重视和研究。

建议:

第一，中国应当考虑成立中央一级的对外发展援助部或国际开发署，以便协调中国对外发展援助的政策制定、项目实施、过程监察、效果评估等。在中国已经成为新兴援助大国的今天，这种专职机构的设立已经不能再拖延下去了。

第二，根据巴西援非遇到的语言问题，我们建议中国应当加紧培养三语人才(即精通英语;大致精通另一门大国语言;同时也可以用非洲当地方言与部族或农民进行日常交流)。这样才能使对非援助活动顺利进行。

第三，为了减少与现有的国际援非格局的矛盾，我们可以参考巴西的三方援助经验，通过对有关国际机构的援非项目给予经济支援的方式参与进去。当然，这并不是说，我们完全要受制于人，因为我们的援非项目还是以我为主，不过，要增加与国际机构和发达国家援非机构的合作与协调。

总之，我们相信在借鉴他国ODA经验和教训的基础上，在总结我们成功和失败的过程中，中国的ODA不仅规模会扩大，而且质量会提高。中国可以也应当为人类的和平发展作出较大的贡献。

作者:陈梅芳北京科技经营管理学院讲师;郭德玉对外经济贸易大学副教授;贾保华对外经济贸易大学教授

【注释】

[1]www. ibge.gov.br/ibgeteen/povoamento/indes.html.

[2]Barka，Habiba Ben.，Brazil's Economic Engagement with Africa，Africa Economic Brief(African Development Bank)，Vol. 2，May 11，2011.

[3]UNCTAD(2010)．Economic Development in Africa-South-South Cooperation: Africa and the New Forms of Development Partnership，p.35.

[4]One的总部总部位于美国，其分部则位于欧洲的英国、法国、德国、比利时、以及非洲的南非和尼日利亚。关于巴西ODA特点与估计金额，引自改组织的报告(The Data Report2011，p.83)。其网站为www.one.org.

[5]OECE(2010)．Reports and Policies of the Bilateral Donors，Development Co-operation Report s2010.p.137.

[6]The Data Report2011，p.83(www.one.org)．

[7]OECD(2011)．Development co-operation Report2011，p.216.

[8]Sarah-Lea John de Sousa，Brazil as a new internationaldevelopment actor，South-South cooperation and IBSA initiative．

[9]Kragelund，P.(2008)．The Return of Non-DAC Donors to Africa: New Prospects for African Development? Development Policy Review，26(5)．p.570.