宁夏扶贫开发的纵深发展

第三节　扶贫开发向纵深发展

宁夏南部山区8县（又称西海固地区）是自治区的半壁山河，占自治区总面积的58.8%，1990年年底，实有人口191.67万，占自治区总人口的41.16%，其中回族人口100.8万，占该地区人口的52.59%，占宁夏回族人口的72.64%。由于生态环境恶劣，自然灾害频繁，水土流失严重，生产力水平低而不稳，长时期以来以老、少、边、穷闻名遐迩，被称为全国的“贫困之冠”。中央对这一地区历来都很关心，采取多种措施给予了大力帮助。1982年，中共中央、国务院决定把宁夏的西海固地区列入国家“三西”（宁夏的西海固与甘肃省的定西、河西）农业专项建设计划，从1983年开始，每年拨款3400万元，解决这一地区的贫困问题。中央的这一举措开创了国家连片实施反贫困的先河。

20世90年代是宁夏扶贫开发建设的最佳时期，也是实现南部山区摆脱贫困面貌的关键时期。为了从根本上彻底解决西海固地区的落后面貌，改变人民生活的贫困状况，自治区认真贯彻中央确定的“三西”扶贫开发建设的方针，总结以往扶贫工作的经验，从过去救济式扶贫向开发式扶贫转变，从实际出发，从财力、物力、人力和政策措施上采取了多种办法，组织动员了全自治区各方面的力量，从改变山区农民基本生活和改善生产条件入手，先后开展了项目开发、以工代赈、吊庄移民、“双百”扶贫攻坚计划、结对帮扶等，对南部山区实施以开发建设为主的综合扶贫工作。

一、“三西”建设和吊庄移民开发

中央对西海固地区的扶贫工作从一开始就确定了立足于开发建设与扶贫相结合、以开发为主的指导思想和方针。1983年1月22日，国务院“三西”地区农业建设领导小组组长、农牧渔业部部长林乎加，在银川主持召开了“三西”地农业建设领导小组第二次（扩大）会议，着重讨论了西海固地区农业建设的指导思想，落实了1983年建设项目和近期的建设规划。同年12月6日，新华社报道，国家从1983年开始，每年拨出2亿元专项资金，连续10年共投资20亿元，用于扶持开发自然条件较好的甘肃省河西地区和宁夏河套地区，改造自然条件最差的甘肃中部干旱地区18个县和宁夏西海固干旱高寒山区的8个县。同时，为了开发“三西”地区智力资源，国家还从这2亿元专项资金中拨出1500万元用于智力开发，其中给宁夏500万元，用于和“三西”地区农业建设有直接关系的人员培训和科技项目。

1992年国务院决定把“三西”农业专项建设延长10年，1994年国务院公布了《国家“八七”扶贫攻坚计划》，因此，从1994年开始，“三西”农业建设融入了国家“八七”扶贫攻坚计划。自治区随之出台了《宁夏“双百”扶贫攻坚计划》，从此综合性的扶贫开发建设大会战便有计划、有步骤地开展起来。

在实施“三西”农业建设工作中，自治区制定了《宁夏西海固地区农业建设十年规划》，按照“有水走水路，无水走旱路，水旱路不通另找出路”的总体要求，从南部山区的实际出发，因地制宜，分类指导，确立了“大力种草种树，兴牧促农，因地制宜，农林牧副全面发展”和“以川济山，山川共济”的建设方针，走开发式、开放式扶贫之路，采取综合治理与扶贫开发相结合的办法，有计划、有步骤地全面开展扶贫开发建设。扶贫开发建设分两期，第一期计划10年（1983～1992年），其任务和目标是“三年停止破坏，五年解决温饱，十年二十年改变贫困面貌”。第一期10年分为三个阶段实施：

第一阶段（1983～1985年）的任务是“三年停止破坏”。主要是针对当时生态已经并在继续遭到严重破坏的状况，从保护和恢复当地的生态环境入手，采用“反弹琵琶”的方式，开展大规模的种草植树和解决农村人畜饮水及生活能源建设。第二阶段（1986～1990年）的任务和目标为“五年解决温饱”。即在前三年综合治理的基础上，加强以农田和水利为中心的农业基础条件建设，使绝大多数农户基本解决温饱，具体目标是实现人均收入300元（包括300公斤粮食）。第三阶段（1991～1992年）的任务为“两年巩固提高”。在前两个阶段任务目标实现的基础上，通过继续努力使已有成果得到巩固，实现基本解决温饱，初步改变面貌的总体目标。

到1992年年底，中央给宁夏的“三西”专项建设资金3.36亿元。经过第一期10年的开发建设，人为破坏自然植被的现象基本停止，西海固地区生态环境开始恢复，生活条件得到明显改善。10年间，新增水浇地50.52万亩，新修旱作“三田”（梯田、压砂地、沟坝地）183万亩；新增造林存活面积272.47万亩；综合治理小流域151条，控制水土流失面积3955平方公里；新建人畜饮水工程85处，打挖旱水窖17.7万眼，9万头大牲畜、40万只羊的饮水困难得以解决；架设农电线路8920公里，兴建节煤灶27.7万台（省柴炕7.8万盘，太阳灶2853个），风力发电机2172台，沼气池1115个。10年间，农林牧副实现全面发展。经济林由3.2万亩上升到33万多亩，林果产量增长7.9倍；大家畜增长32%，羊只增长了7.5%，生猪增长了46.6%，肉类总产量增长了285.2%；乡镇企业产值增长17.2倍。10年间，吊庄移民基地建设成效明显。创办吊庄移民基地15处，开发土地46万亩，安置移民19.3万人，其中向川区移民8.4万人，向扬黄灌区移民5.9万人，由旱地改种水地5万多人。1992年9个县外吊庄粮食总产量达2660万斤。1992年虽遭连续12个月大旱，南部山区粮食总产仍达4.5亿公斤，比1982年增长2.1倍，油料增长2倍多；农业总产值增长了3.56倍，农民人均纯收入增长了1.88倍，人均占有粮食由92.8公斤增加到231公斤。10年间，贫困人口下降近60个百分点，平均每年下降6个百分点，这个成绩在世界近几十年间的反贫困国家中是罕见的。

截至2000年，国家给宁夏累计投入“三西”建设资金6.76亿元。经过近20年的艰苦奋斗，“三西”扶贫开发建设取得了显著成效。到2000年，山区8县累计完成人工造林279万亩，人工种草和改良草场651万亩，建设水浇地71万亩，建设“三田”（梯田、压砂地、沟坝地）384万亩，修建水窖22.3万眼，建设县外吊庄累计搬迁移民19.5万人，培训技术人员143.3万人次，培训干部2.08万人次。

实施吊庄移民工程。除了农民在原居住地实施种草种树、兴修农田水利，以解决温饱，同时实施了县外吊庄移民工程。从沟壑纵横，十年九旱，不适宜人类生存的恶劣环境中搬迁到灌区创建吊庄，实施异地开发建设，不仅是“三西”扶贫开发建设的一项重要内容，也是宁南山区扶贫中的一个重要的战略性工程。早在1983年3月，自治区召开的宁夏首次扶贫移民协商会议上，就作出了吊庄移民决策及具体实施办法。同年7月，自治区决定隆德县、固原县和泾源县分别在黄河灌区的平罗县潮湖、中卫和中宁两县交界的大战场滩、永宁县的芦草洼，建立吊庄移民基地。1986年2月，自治区决定西吉县、彭阳县、海原县分别在中卫县的南山台子、中宁县的长山头、陶乐县的三棵柳和王堆子建插户吊庄。同年又决定海原县、盐池县分别在陶乐县的月牙湖和头道墩、灵武县的狼皮子梁建设吊庄。1990年决定海原县在贺兰县的南梁台子和永宁县的玉泉营，西吉县在永宁县的玉泉营建设吊庄。1995年决定固原县在吴忠市的扁担沟建设吊庄，自治区农业建设委员会在其所属的镇北堡林草试验场建设华西村吊庄移民基地。

另外，1995年6月，由江苏省江阴市华西村援助建设的宁夏移民“华西村”吊庄开始建设，于1998年建成。1997年7月，福建省根据闽宁对口扶贫协作第二次联席会议精神，决定在西吉县移民区黄羊滩建设一个东西部合作的移民基地———闽宁村。在1996年宁夏扶贫扬黄灌溉工程实施后，1998年起在红寺堡兴建移民开发区，并开始从南部山区搬迁贫困农民。已先后从同心、海原、西吉、隆德、固原、泾源、彭阳7县搬迁移民10.45万人，加上红寺堡就地旱改水农民2.2万人，共安置移民12.65万人。

自治区对吊庄移民的生活和生产做了统一安排，迁入县负责从现有耕地中划拨给搬迁农民每人2亩土地，每户建房2间。迁出县负责搬迁和发放1～2年的口粮、种子、化肥、救济款，在两年内保证搬迁户生产生活基本就绪后移交迁入县管理。经过20年的开发建设，自治区共建成移民吊庄基地23处，其中，县外移民吊庄12处，县外插户移民吊庄5处，县内移民吊庄6处。累计投入各类资金3.55亿元（不含红寺堡，下同），开发配套耕地76.7万亩，农民建房6.9万间，搬迁农民219667人，加上就地旱改水安置农民83874人，红寺堡移民区搬迁安置农民126553人，共搬迁安置农民43.01万人。

在南部山区实施吊庄搬迁的移民中，70%以上是回族农民。通过有组织的吊庄开发建设，除了将无法在恶劣环境中生存的农民搬迁出来，还安置了一批长期在外（新疆、内蒙古等地）谋生的农民，使群众中的自发迁移变成有序的开发建设，不仅解决了他们梦寐以求的温饱问题，还开辟了一条使他们摆脱贫困，走向小康的致富之路。同时，也增进了回汉之间的民族团结，为社会和谐安定奠定了基础。吊庄农民在从事开发建设的生产活动中，不仅学到了多种经营技术和致富本领，而且开阔了视野，更新了观念，改变了山沟里传统的生活方式，加快了融入新时代新生活的步伐。移民吊庄开发建设的效果，凸现出它所具有的一省（省）、二快（建设速度快、移民搬迁快）、三稳定（搬迁移民稳定、解决温饱稳定、脱贫致富稳定）的显著特点。据统计，县外吊庄（包括县外插户）搬迁3年以上的农户，基本上解决了温饱，人均纯收入达1200元以上。以芦草洼为代表的城郊型移民吊庄，借助毗邻银川便利的交通，第二、第三产业乘势而兴，经济收入越来越多。以闽宁村为代表的东西合作移民吊庄，从1997年开始建设，已成为基础设施配套，服务设施齐全，移民规模达18500人的新型村镇。每年在银川和附近农场从事常年和季节性服务业、运输业的人数达1700多人，经济收入200万元以上，劳务输出人数1500多人，收入275万元。

二、创建扶贫经济开发试验区(www.xing528.com)

建设扶贫经济开发试验区，是自治区在扶贫开发建设工作中的又一新创举。它是由自治区人民政府批准，通过制定优惠政策，吸引客商在贫困地区或吊庄基地办厂兴业，进行开发建设或从事商贸流通。在扶贫开发建设中先后建成的经济开发试验区有3个。

一是同心流通试验区。这个试验区是借助当地居民传承下来的经商传统和集市贸易向来比较活跃的特点，于1987年建立起来的。1994年常年经商人员2800人，集市贸易成交额达8303万元，商品流通零售额11308万元，上缴税金587万元，财政收入726万元。1995年年底，从业人员达3754人，注册资金3226万元。在流通试验区的影响和带动下，同心县的经商人员迅速增加，商贸流通活动十分活跃。据同心县流通办统计，1992年年底，全县已有近3万人参与各种流通活动，约占全县人口的11%。常年经商的专业性流通人员达2万人，全县户均流通人员0.5个。全县因参与流通而脱贫的户占40%，因流通致富的户占20%。

二是隆湖扶贫经济开发区。其前身是隆德县在潮湖建立的吊庄移民基地，1991年前，累计利用“三西”资金1500万元，开发配套耕地2.5万亩，搬迁安置贫困人口2万人，陆续建有各类工商企业47家。1991年实现国内生产总值2130万元，农民人均纯收入404元。1992年5月，经自治区人民政府批准，正式成立隆湖扶贫经济开发区。开发区以扶贫开发建设为宗旨，实行以农业为基础，工业为主导，多种经济共同发展的方针，实行全面开放政策，将其建设成一个农工商运建协调发展，扶贫与开发相结合的综合经济开发区。1998年，开发区实现国内生产总值0.95亿元，农业总产值0.32亿元，工业总产值3.81亿元，各项税收2178.29万元。开发区共注册各类企业371家，注册资金3.11亿元。

三是固原扶贫经济试验区。1993年创建于固原县（今固原市原州区）城西南，1994年兴办和引进各类企业149家，注册资本1.18亿元。1997年经自治区人民政府批准升格为自治区级扶贫经济试验区。其宗旨是“筑巢引凤”，以灵活的优惠政策吸引客商，发展工商业，以带动周围农民脱贫致富。截至1998年，基础设施建设投资4200万元，修建公路4.2公里，新建了水厂、变电所以及医院、餐饮、娱乐等服务设施。1998年进区企业已达146家，注册资金3亿元，完成国内生产总值8480万元，实现各种税收200万元，地方财政收入102万元。

三、“双百”扶贫攻坚

1994年，国务院公布实施《国家“八七”扶贫攻坚计划》，这是新中国成后第一个有明确目标、明确对象、明确措施和明确期限的扶贫开发行动纲领。自治区党委、政府在认真总结“三西”农业建设和扶贫开发经验的基础上，从宁夏实际出发，先后于1994年7月6日发布了《宁夏双百扶贫攻坚计划（1994～2000年）》、1997年3月13日发布了《关于尽快解决南部山区农村贫困人口温饱问题的决定》和《宁夏西海固农业建设规划》等一系列扶贫开发政策，确立了以水为核心，以科技为重点，发展区域经济，建立支柱产业，扶贫到村到户的扶贫开发思路，计划用7年时间，在南部山区近100个贫困乡镇实施扶贫攻坚，力争基本解决100多万农村贫困人口的温饱问题。在《国家“八七”扶贫攻坚计划》中重点扶持的592个贫困县里，宁夏的西吉县、海原县、固原县、隆德县、泾源县、彭阳县、盐池县、同心县8个县在列，所以仍是宁夏扶贫开发的地区。在《宁夏双百扶贫攻坚计划》中，明确了这一时期扶贫开发的主战场和主要对象是，分布在南部山区8县98个贫困乡镇，597个贫困村生活在温饱线（人均收入500元）以下的139.8万贫困人口。另外，43个人均纯收入在300～500元的贫困乡镇中，还有75.9万人的温饱尚不稳定，一遇灾害极易返贫，也是需要关注的对象。

1994年6月28日召开的自治区扶贫开发工作会议上，提出宁夏“双百”扶贫攻坚的主要目标是：到本世纪末，南部山区粮食总产量达到7亿～8亿公斤，人均有粮300公斤以上，农民人均纯收入达到500元以上。同年8月16日，自治区党委、人民政府召开自治区社会扶贫动员大会，宣布从区直机关40个部门组织20个工作组，定点包扶南部山区20个贫困乡，实行一定7年不变，不脱贫，不脱钩，包干完成扶贫攻坚任务。并决定之后每年从区、地、县机关中抽调1000名干部参加扶贫工作。1995年3月，决定组织大中型企业（每个企业抽1～2名干部），实施技术推广、兴办企业等定点帮扶。1996年11月11日，自治区“百井扶贫”工程竣工大会在固原西郊乡大明城举行，宁夏军区给水团实施此项工程8个月来，在南部山区8县51个乡镇97个村成井100眼，日总涌水量达10万余吨，可解决20万人和200万头牲畜饮水问题，并能浇灌34000亩土地。1998年2月20日，自治区党委、人民政府印发《关于加快解决南部山区农村贫困人口温饱问题的意见》提出，今后的扶贫攻坚要全党动员，全社会参与，实行开发、开放式扶贫，把改善农业生产条件与扶贫攻坚结合起来，狠抓扶贫到村到户措施的落实，加大东西合作力度。目标是：彭阳、同心于1998年解决温饱，海原、固原、隆德、泾源、西吉于1999年解决温饱。

宁夏对南部山区实施扶贫攻坚的7年间，国家累计向宁夏投入各类扶贫资金27.65亿元；从1996年国家确定福建省对口帮扶宁夏，福建省无偿支援西海固扶贫资金达1.2亿元；1997年宁夏利用世界银行贷款1800万美元，在西吉、海原、泾源、同心四县实施了秦巴扶贫世行项目。这些资金的投入，为扶贫攻坚计划的实施提供了有利条件。扶贫攻坚计划实施中坚持开发式、开放式方针，坚持自力更生、艰苦奋斗的精神，以追求稳定地增加农民收入，稳定地解决温饱、脱贫致富为中心，坚持开发与扶贫相结合，因地制宜，在改善农业基本生产条件、发展区域经济、培植支柱产业、移民搬迁、智力培训、科技扶贫、开展东西合作、发展乡镇企业、组织劳务输出等方面实现了新突破，取得了显著成绩。

提前一年实现了基本解决贫困人口温饱问题的战略目标，贫困农民的生产生活条件有了明显改善。到1999年，南部山区8县100多万贫困人口的温饱得到解决，贫困人口由139.8万人减少到30.5万人，贫困面由69.9%下降到13.9%。贫困县农民人均年收入由429元提高到1108元，增长87%；粮食产量由人均273公斤提高到358公斤。南部山区8县先后兴建了固海扬水、盐环定扬水等水利工程130多处，累计治理水土流失面积5500平方公里，造林600多万亩，修建高标准农田240多万亩，人均基本农田由1.64亩增加到2.59亩；累计修建水窖、土圆井23万多眼，解决了44万人口和81万头（只）牲畜的饮水问题。修建公路3400多公里，基本实现了乡乡通公路、行政村通电话、村村通电和广播电视的目标。

贫困地区经济社会发展速度加快。同1994年相比，地区综合经济实力明显增强，1999年8个贫困县国内生产总值增长51.32%，年均增长10.26%，农业增加值年均增长8.1%，工业增加值年均增长19.4%，地方财政收入年均增长12.87%，乡镇企业和个体经济得到了较快发展。与1993年相比，地区社会事业有了全面发展，1999年8县人口自然增长率由19.4%降到14.4%，人口过快增长的趋势得到初步控制；适龄儿童入学率由92.4%提高到96.13%，义务教育办学条件有了明显改观；乡乡建起了卫生院，缺医少药的状况得到了缓解；农业先进实用技术普遍得到推广，农民的文化生活有了较大改善。

四、闽宁对口扶贫协作

根据中央的统一部署，1996年11月4日，自治区主席白立忱、副主席周生贤率宁夏政府代表团赴福建省，参加闽宁两省区第一次对口帮扶协作签订仪式，双方达成12项协议，签订了17个合作项目，闽宁合作实施扶贫攻坚由此拉开了序幕。为了使闽宁对口扶贫协作常态化、制度化，两省区设置了专门工作机构，建立联席会议制度。两省区坚持优势互补、互惠互利、长期合作、共同发展的原则，以解决贫困人口温饱问题和促进贫困地区经济协调发展为中心，全方位、多层面开展交流与合作，形成了政府、企业、社会相结合的帮扶机制。福建设立了闽宁扶贫协作发展基金，每年无偿支援宁夏1500万元，用于改善重点贫困地区的生产条件，扶持贫困户发展菌草、中药材、经果林及养殖牛、羊、蚕、蜂等特色种养业，帮助发展教育、科技、文化、卫生事业，支持移民搬迁和劳务输出等。

1997年4月，闽宁对口扶贫第三次协作会议召开

截至2000年，福建省共无偿援助闽宁扶贫协作发展基金1.29亿元，对口帮扶市、区共无偿投入资金6585万元，社会捐赠物品折款5897万多元。这些无偿援助对于解决宁夏南部山区贫困人口的温饱和促进贫困地区经济社会发展发挥了重要作用。闽宁对口扶贫协作实施后，福建对口帮扶的市、区组织人员，深入到西海固对口帮扶县考察了解，确定扶贫项目，认真组织实施。为了改善生产条件，帮助贫困户迅速脱贫，在对口县共建成高标准基本农田17.8万亩，打井窖1.5万眼；建立移民点2处，搬迁移民1400户7000人；建成了一批辐射约10万贫困人口的种植和养殖业基地，仅种植菌菇的农民就有5000多户，有一部分因此而脱贫；建设了80个温饱示范村，发挥了示范带动作用。为了提高农民素质，改善教育医疗条件，建成科技文化活动中心78座；建成希望小学108所，救助失学儿童2.5万名；援建医院、卫生院、妇幼保健院4所。在支教、干部培训、实用技术培训方面，福建派到宁夏的帮扶人员501名，其中挂职干部26名、支教教师319名、青年医疗志愿者50名、政法税务干部25名、菌草技术人员107人次；举办干部培训班16期、463人，培训农民实用技术3.7万人次，培训教师7000多人次；每年帮助贫困地区输出到福建务工人员达8000余人，劳务收入近5000万元。在闽宁对口协作的影响和推动下，福建企业家和客商也纷纷落户宁夏。已落地从事房地产、金属加工、化工、电子通讯、木材经销、酒店等行业的企业近300家，投资达12亿多元，安置当地劳动力3000多人，在促进闽宁协作中充分发挥着他们在资金、技术、管理等方面的特长和优势。