第一节 督抚幕府设置
督抚衙门内部组织机构如何设置，有何官署，不见记载。据《光绪会典事例》卷四十一记载，各省总督巡抚衙门有设笔帖式，其名额不详。仅知各省书吏人数，如下表：
各省经制书吏[1]额数表：[2]
③ 加“▲”者为有总督驻节省份。
可见，有总督驻节省份，经制书吏人数多，有巡抚的省份经制书吏人数少。表中只有山东经制书吏多于直隶。不知何原因。可以推知，总督衙门书吏人数多于巡抚衙门。
书吏分六房办公。由于书吏地位低（只有工食银，且相当少），难以参预机要。且书吏不得举加科举考试，影响了其整体文化素质的提高，所以他们一般难以承担高中级秘书工作职责。督抚衙门为了完成繁重的行政管理及文秘工作，必须设置幕府。(www.xing528.com)
督抚幕府是如何设置的，现在也缺乏直接资料。我们只能根据各种文献来推测。
首先，洋务运动之前，地方督抚幕府的主要职能是传统的模式，即以“首谳讼，次征输”[3] 为顺序的地方民政事务，因上传下达、联系政务的需要而产生的狭义上的秘书事务，以及根据其具体办理事务的不同，而出现的对河工、漕粮等进行管理的专业事务，以及科举取士，编纂大型政书、方志等地方文化事务。
督抚幕府设置要满足办理这些事务的需要，所以幕府设置一般应有：刑名、钱谷、奏折、书启、挂号、河工、漕粮、盐政、阅卷、著书等幕席。总体上讲，幕府的规模比较小。
其次，随着太平天国起义的爆发，在镇压起义的过程中，督抚的军事职责越来越重，在朝廷无法保障军需、粮饷、人员的情况下，督抚只能利用幕府来完成这些任务，于是幕府的职能逐步扩大，粮台、厘金、营务等局、所开始出现，督抚一方面利用奏调之权补充办事人员的不足，另一方面又利用所征集的粮饷，聘请更多的幕友来完成幕府的各项任务。战争结束后，这些局、所从战时幕府的临时机构转变为正式机构。同时，从洋务运动开始的国家近现代化进程，主要是由地方督抚推动的，在此过程中，又出现了洋务、机器、学校、报纸等新事务，从而产生了新的幕府职位。
第三，光绪三十二年（1906年），清政府改革政治体制，预备立宪。次年，颁行地方官制改革方案，要求各省督抚设立幕职，佐理文牍，分科治事。并明文规定督抚衙门幕职职数、职掌：“一、秘书员一人，承督抚之命，掌理机密折电函牍，凡不属各种之事皆隶。二、交涉科、吏科、民政科、度支科、礼科、学科、军政科、法科、农工商科、邮传科参事员一员，承督抚之命就主管事务，掌理各项文牍。……三、秘书员参事员不作为官缺，统由各省督抚自行征辟，无庸拘定官价大小，但每年应将各员衔名及到差年月，分别奏咨存案。其办事得力之员，随时切实保荐，以备简擢。四、秘书员参事员以下应酌设助理及缮写人员者，均由各该省督抚酌定，毋庸奏咨。”[4] 应该说这一改革方案考虑到了督抚幕府的历史和现状，尤其是第三条，显然针对的是幕友的实际，让人想起了雍正三年的上谕：“各省督抚衙门事繁，非一手一足所能办，势必延请幕友相助，其来久矣。……嗣后督抚所延幕客，须择历练老成、深信不疑之人，将姓名具题。”[5] “延请”改为了“征辟”，是因为从此幕职人员不由主官自掏腰包付给束修，而是由官府发给薪水了。所以各省督抚轻而易举就完成了这项改革，即将幕府中各幕席换成方案所规定的新名称就行了。例如广东《两广总督衙门幕职章程》中，度支科、吏科“仍以刑钱席分充之”，交涉科参事员，“本署向称洋务委员，今照章更正”；学科参事员，“本署向有学务文案，今照章更正。”[6]
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