中国文化遗产保护管理机制初探

中国文化遗产保护管理运行机制建设初探

陆建松

一、问题提出的背景

我国五千年文明留下来的具有东方特色的文化遗产^①，是中华民族不可再生的、不可替代的宝贵财富，是国家资源和环境的有机组成部分。不仅具有重要的精神文化和教育价值，而且也具有重要的经济价值，对我国经济、社会和文化的发展具有重要意义。在经济社会和文化发展过程中，如何处理好经济建设和文化遗产保护的关系，是我国经济、社会和文化全面、协调、可持续发展中不可或缺的重要内容。

文化遗产的保护主要包括两个层面的问题:一是技术手段，二是管理体制。从过去的几十年我国文化遗产保护不力、破坏严重的现实看，管理体制是关键。因为保护技术和手段的实施往往有赖于管理体制的改善，没有良好的管理体制，保护技术和手段难以实施或会走样，这不仅表现在大遗址保护技术的实施上，也体现在文物保护单位、历史文化名城（镇村）等的保护实施上。因此，在努力提高我国文化遗产保护科学技术水平的同时，不能忽视文化遗产保护管理体制的研究。

文化遗产保护管理主要包括三个层面的问题:一是文化遗产保护的宏观行政治理结构，涉及文化遗产管理的权属和责任分配；二是文化遗产保护管理运行机制，涉及遗产管理的决策、协调、经营、约束、监督和财政保障等；三是文化遗产保护的标准与规范，涉及遗产保护的工作标准、管理标准和技术标准。其中，文化遗产保护管理运行机制缺位或不完善是制约我国文化遗产保护实施的一个重要方面，这正是本文想探讨的问题。

二、管理运行机制缺位或不完善是文化遗产破坏的重要原因

文化遗产管理运行机制针对的是遗产管理机构之间、不同层级的机构之间、机构内部之间如何相互作用的运作方式，着重考虑系统治理结构基础上的动态关联和运作。它涵盖了管理的控制、协调、决策等要素。

管理运行机制缺位或不完善，是造成多年来我国文化遗产保护不力及其保护技术实施困难的重要原因。其中，突出表现在文化遗产保护管理的决策机制、协调沟通机制、经营机制、约束机制、监督机制和财政保障机制等方面。

1.决策不当或失误

文化遗产是国家和民族不可再生的资源，因此，对文化遗产的处理，不论是保护和修复，还是经营和利用方面的重大决策都要慎重对待，应由专家来论证决策。但是由于国家没有建立健全、规范的遗产决策机制，在实践中遗产的决策权往往被遗产所在地的政府把持。遗产处置的决策采用什么样的程序和方式?依照什么样的标准?请什么样的专家论证以及评审组织如何组成?都由遗产所在地的地方政府说了算。一句话，由地方政府主导决策。在这种情况下，为了地方的经济利益和眼前利益，地方政府往往采用貌似公正的专家决策方式，甚至公然采用行政命令的方式处置文化遗产，以达到地方利益优先的目的。这就很容易导致遗产决策的失误并造成遗产的破坏。张家界天子山修建垂直电梯和泰山修建索道^②、都江堰上游修建杨柳湖水坝^③、乐山大佛景区内修建巴比扬大佛^④等错误决策及造成的遗产破坏，都与我们缺乏健全的文化遗产处置的论证决策机制有直接的关系。

2.缺乏有效的遗产协调沟通机制

我国文化遗产行政管理体制存在的弊端是管理主体多元化，管理层次多重化，管理权限不清。在中央，除了中央遗产主管部门——国家文物局外，涉及遗产管理的部门还有建设部、林业局、国土资源部、文化部、宗教事务管理局和国家民委等。从垂直关系来讲，又有中央、省、市、县多重委托代理关系。就一个遗产地来说，往往有众多地方政府部门参与管理。例如在武当山、峨眉山—乐山、黄山、泰山和庐山等遗产地，除了文物部门，还有建设、旅游、宗教、林业、土管等部门，它们各有各的利益需求。由于没有建立起有效的遗产保护管理的统筹协调沟通机制，所以各个与遗产管理有关的组织往往不能进行充分的沟通，不能确立共同的目标和行动纲领，难以协调和平衡它们之间的利益和矛盾。这样，在实践中必然造成遗产管理混乱，相互扯皮、相互制约和互不买账。最终必然造成遗产保护管理的不力，导致遗产的破坏。

3.缺乏规范的遗产经营机制

文化遗产的本质属性是什么，它与普通经济资源有什么不同?文化遗产经营的主要目的是什么，是以获取经济利益为目的还是以社会效益为主?文化遗产经营的范围和内容是什么，哪些属于公益性经营，哪些可以商业性经营?公益性经营和商业性经营两者的关系如何协调?商业性经营的市场准入、范围和规则是什么?由于上述涉及遗产经营机制的重要问题都没有厘清，这就容易造成认识和实践的混乱。在实践中，遗产所在地的地方政府往往倾向于将文化遗产视为旅游经济资源，以赢利为目的，按照市场规律进行开发利用。例如，1998年12月，陕西省委省政府出台《关于深化旅游体制改革，加快旅游产业发展的决定》，成立陕西旅游集团公司，将秦兵马俑、秦始皇陵、华清池、乾陵、法门寺和汉阳陵等一批文物单位纳入该公司作为旅游经济资源开发^⑤。1999年初，绍兴市为建设“经济强市、文化名市、旅游大市”，将包括鲁迅纪念馆、蔡元培故居、周恩来祖居和兰亭在内的几乎所有文博单位纳入绍兴市文物旅游开发公司^⑥。2001年下半年，湖南将包括国家级历史文化名城——湘西凤凰古城在内的8个文物点的经营权出让给旅游企业。

4.文化遗产利用特别是旅游利用缺乏有效的约束机制

“当前我国正处于经济快速增长的发展时期，同时，又处于由计划经济向市场经济转轨的过渡期。这个时期，市场经济体制尚不完善，而人们长期对物质利益的追求空前迸发。这种缺乏约束的利益驱动具有极大的破坏性，直接导致建设性破坏的发生。”^⑦由于至今我国没有建立文化遗产旅游利用的约束机制，获得遗产经营权的旅游企业为了追求利益最大化，往往对遗产地采取急功近利地开发利用。例如，2001年下半年，在世界自然和文化双遗产的泰山保护区内，启动和准备启动的大项目达17个，包括综合超市、欧洲花园、名人花园等。这种无约束地开发利用必然导致遗产地环境污染和本体破坏。汉阳陵出土文物破坏事件，秦始皇陵破坏事件^⑧，水洗“三孔”事件^⑨，徐州汉兵马俑破坏事件^⑩等就是旅游利用缺乏有效的约束机制造成的必然后果。

5.文化遗产保护和利用缺乏有效的监督机制

虽然我国政府为了保护文化遗产，以《文物保护法》为核心颁布了一系列文化遗产保护的法规和政策，但是在遗产保护方面有法不依，执法不严，以权代法的现象依然普遍，特别是政府或法人破坏遗产的现象尤其突出。一个重要的原因是监督不力。没有有效的监督机制，必然造成对遗产的滥用和破坏。多年来发生的我国文物的重大破坏事件，例如“武当山古建筑群”因被出租他用而焚毁事件、定海古城被摧毁、北京和西安旧城格局和历史风貌被严重地破坏、国家级历史文化名城遵义市将遵义会址前一大片具有浓郁传统风貌的历史街区完全拆除、国家级历史文化名城福州市仅存的传统历史街区——著名的朱紫坊和“三坊七巷”被部分拆除、成都的明署王府皇城墙以及城门遗址被拆除、河北宣化古城墙、湖北襄樊宋明古城墙以及具有典型日耳曼风格的可与近代欧洲火车站相媲美的济南老火车站被摧毁等，都与缺乏有效的监督机制有关。我国文化遗产破坏的现实充分说明，监督不力是我国遗产不断被破坏的一个重要原因。

6.缺乏稳定的文化遗产资金保障机制，保护资金严重不足、来源单一

我国是个遗产大国，有40万处不可移动文物点，近7万处各级文物保护单位，1300万件文物藏品，109座国家级历史文化名城，30多处世界遗产，但各级政府平均每年的文物保护资金总投入十分有限，远远不及意大利平均每年约40多亿欧元。相对于我国文化遗产保护的巨大资金需求，现在每年几十个亿的资金显然只是杯水车薪，远远不能满足我国遗产保护的实际需求。而且，原本已经捉襟见肘的遗产保护资金，还不能被真正用于遗产保护，或被挪用，或以保护为名行开发之实。虽然国家规定保护文物首先是政府的责任，文物保护经费应该列入各级政府财政预算并随着财政收入增长而增长，但是在现实中往往难以落实。保护资金严重不足、来源单一是制约我国文化遗产保护的一个瓶颈。

三、建立和健全政府文化遗产管理运行机制

文化遗产的保护管理主要依赖体制的力量，其中文化遗产保护管理运行机制是一个重要的方面。所谓文化遗产保护管理的运行机制，主要是指为实现文化遗产有效保护和合理利用的目标，政府及其遗产管理部门运用国家和社会组织赋予的各种权力对文化遗产的保护进行决策、控制、协调和管辖，主要包括决策机制、协调沟通机制、经营管理机制、约束机制、监督机制和财政保障机制等。

1.建立法制化和规范化的文化遗产决策机制

在经济社会发展过程中，文化遗产的保护和利用有赖于科学的决策。遗产保护和利用的好坏、是否合理和科学，都与遗产的决策正确与否有直接关系。

所谓文化遗产的决策，是对遗产的未来保护和使用的行为确定管理目标，为了达到这些目标在多种可以替代的方案中选择最优方案，从而实现遗产保护和利用之间最佳的平衡。决策的目的是为了有效地保护遗产，同时在保护的前提下为当代人可持续地利用，服务现代社会的需要。

为了加强对我国遗产保护和利用决策的科学管理，避免重大遗产决策的失误，国家必须建立法制化和规范化的文物遗产决策机制，从决策的组织、决策的主体、决策的客体、决策的程序、决策的方式、决策的目标和标准、决策的信息等方面保障遗产决策的正确性。

（1）必须明确国家文化遗产的决策权归属

究竟谁享有国家遗产的决策权?是遗产所在地的各级地方政府呢?还是遗产的法律所有者——国家?显然，从物权的角度看，国家遗产，不论是世界遗产、各级文物保护单位，还是国有博物馆收藏的文物，都是国家的财产。国家是国有遗产的所有权主体，享有对国有遗产的占有、使用、收益和处分权。特别是重要遗产保护和使用重大决策上的处分权必须属于国家。因此，国家应该从法律上明确国家遗产的决策权归属，明确国家重大遗产保护和利用的决策权属于国家，地方各级政府及其有关部门不得擅自主持国家重大遗产保护和利用项目的决策。

为此，国家应该在中央建立类似于法国和意大利等国的“国家建筑师和规划师委员会”（负责对旧城、古建筑及遗产地的保护和利用的重大项目进行决策）的“国家遗产专家咨询委员会”，赋予其在遗产鉴定、申报、规划、咨询、研究、教育等方面的权威，负责对国家遗产保护和利用项目的重大决策。

当然，由于我国遗产资源丰富，级别不一，所有遗产保护和利用的决策权都归属中央是不现实的，因此要分级管理，建立中央、省级二级遗产的决策组织。根据遗产的级别分别归属各级决策组织决策。从我国遗产保护和管理的实际来看，世界遗产、国家级文物保护单位、国家级历史文化名城的保护和利用项目的决策应该由“国家遗产专家咨询委员会”来论证决策。其他各级遗产的保护和利用项目的决策可由相应建立的省级“遗产决策专家委员会”来论证决策。而且还要规定，在本级论证争议较大的决策，应提请进入上一级论证；“国家遗产专家咨询委员会”对下级“遗产决策专家咨询委员会”的决策拥有质询权和监督权。

（2）明确文化遗产决策专家的资格及组成

遗产决策项目评审专家应该具有什么样的资格?不同遗产决策项目决策应该由哪些不同的专家组成?这不仅涉及一个遗产决策主体的合理性和合法性问题，更重要的是关系到遗产决策的正确与否。显然，不懂遗产保护或不具资格的专家来对某个重大遗产项目进行决策必然做出对遗产保护不利的决定，这如同兽医为人看病一样。在我国遗产重大决策方面，普遍存在的问题往往正是这样。例如在世界遗产“都江堰—青城山”修建杨柳湖水库大坝决策上，都江堰水利局主要请了一批水利专家来进行决策，得出可以建设杨柳湖水库大坝的错误决策。遗产决策主体及其组成的不合理和不合法，正是造成我国一些遗产决策重大失误的重要原因。为了保证我国遗产重大决策的准确性和合法性，国家应该根据遗产的不同类型、性质和级别制定关于遗产决策项目评审专家的资格以及组成的规定。

（3）制定国家文物遗产决策的科学程序

科学的程序是保证决策准确的前提和必要条件。按照管理学的理论和方法，一个科学的决策程序应该是:提出决策的问题→搜集相关资料→明确决策要求和目标→列出可能方案→研究方案的可能性→评估每个方案的社会效益和经济效益→方案优选→实施决策方案→检验实施效果。

但是在我国的遗产保护和利用项目的决策中，尤其是地方政府主持的决策中，很少能按照这样的程序进行科学的决策。普遍存在的问题是:不重视前期资料搜集，不重视方案策划和研究，往往屈从于领导的主观意志或迷信个别专家的权威或经验。在这种非科学程序下做出的遗产保护和利用项目的决策，必然造成这样或那样的失误。

因此，为了保障遗产保护和利用项目决策的科学性，国家应该建立遗产保护和利用项目决策的程序规范，并对每个决策程序提出明确的管理要求。

（4）明确规定国家文化遗产决策的方式

决策的方式直接关系到遗产保护和利用项目的科学性和正确性。显然，遗产的保护和管理是一项专业性很强的工作，仅凭地方政府的行政素质是难以作出科学正确的决策的，需要依靠有关专家学者的智慧和专长，帮助政府领导作出科学的决策。长期以来我国遗产保护和利用的决策受计划经济下行政管理体制的影响，在遗产保护和利用的决策中，往往由各级政府甚至由个别领导意志直接实施遗产的决策；虽然有些遗产保护和利用的重大决策表面上是通过专家论证的，但主导决策的仍然是地方政府，从根本上来讲，仍然是采取行政命令或长官意志来决策。正因为如此，所以才会在遗产的保护、修复、经营和利用上不断发生一个接一个的遗产破坏事件。为了保证遗产保护和利用项目决策的科学性、专业性、合理性和公正性，国家应该明确规定国家遗产决策的方式。

（5）其他文物遗产决策机制需要强调的问题

为了使遗产的决策更具全民性、公正性和合理性，需要强调:公众参与性，将听证会、民意调查（网络或问卷调查）和专家论证等结合起来；注意吸收不同相关利益者、不同专业领域的组织和团体参加，杜绝论证会组织者控制论证结论倾向，出现“一边倒”；建立决策信息披露制度，做到决策透明、公开；争议大的决策项目一定要慎重，由于遗产的不可再生性，难以权衡的项目应当暂停；建立决策追究制，直至追究重大失误决策者的法律责任。

2.建立和健全文化遗产管理的协调沟通机制

协调沟通是管理的重要手段。文化遗产保护管理的协调沟通机制是指通过一定的手段或方式，对各个与遗产管理有关的组织进行沟通，确立共同的目标和行动纲领，使每个组织的目标服从这个共同的目标和行动纲领，并对各个组织的利益和互相之间的矛盾进行统筹协调，保证遗产管理活动朝着既有利于遗产保护也有利于利用的目标前进。

为了解决我国文化遗产管理体制中存在的管理主体多元化，管理目标多重化，责任不清的混乱局面，统筹、协调和平衡各个与遗产管理有关的组织的利益和矛盾，必须建立有效的遗产保护管理的协调沟通机制。在遗产保护管理协调沟通机制建设上，可以考虑的方案有:建立文物信息管理系统、成立联席会议制度等。

（1）文化遗产信息管理系统

遗产保护管理的信息不仅是遗产管理决策的基础和依据，对遗产决策问题的有关信息掌握得越具体越充分就越有助于作出正确的、明智的遗产决策，同时，遗产保护管理的信息也是遗产保护管理沟通协调的重要手段，是各个与遗产保护管理有关的组织沟通联络的媒介以及结合起来的黏合剂。我国遗产管理之所以管理混乱，利益矛盾难以协调，相互扯皮，与遗产主管部门和各个遗产相关部门之间信息沟通不力、形不成共识有密切关系，因此建立开放型的遗产信息管理系统，及时正确地传递正确的遗产保护管理信息，以保证与各个遗产相关部门之间的信息沟通就格外重要。遗产保护管理信息系统的信息应该包括:遗产的价值和意义、国家遗产保护管理的法律和政策、遗产保护管理的方针和原则、遗产保护和利用的原则和方法、遗产保护和利用项目的决策和审批程序、遗产破坏的法律责任追究、国家和地方遗产资源的状况、重要遗产保护管理的具体信息等。

（2）成立联席会议制度

联席会议制度是近年来我国政府行政管理的一项制度创新，是政府依法行政、民主管理和民主监督的一种重要形式。我国的遗产管理除了国家各级文物遗产管理部门外，还涉及各级政府的其他部门——建设、规划、土地、财政、计划、宗教、民政、农业、林业等。例如我国的大遗址保护问题，除了本体保护和环境控制等技术层面的问题，还涉及当地人民的生活和生产以及发展问题，包括林业、农业、产业、土地、城建、规划、水利、旅游等，大遗址保护与社会经济发展关系错综复杂。因此，需要综合考虑，全盘规划和统筹协调。为此，在各级政府层面建立文化遗产保护管理联席会议制度十分必要。

建议由各级政府牵头成立由各遗产相关单位领导组成联席会议制度，加强各遗产相关单位的联系、合作和协调，共同协商处理文化遗产保护管理的重大问题，具体内容包括:通报文化遗产保护管理的情况；通报各自在文物遗产问题上的工作设想和计划；研究和审议文化遗产保护管理的政策措施；研究文化遗产保护中的重大问题和热点问题；解决文化遗产保护管理中出现的重大问题和突发事件；协调文化遗产保护和利用中的矛盾等。

3.建立和健全合理的、规范的文化遗产经营机制

要解决当前我国文化遗产经营，特别是商业性经营混乱无序的局面，必须建立合理的、规范的遗产经营机制。在遗产经营机制建设方面，特别要处理好如下问题:

（1）文化遗产经营的目的是什么

文化遗产的本质属性是文化知识资源，主要要发挥其精神文化功能，即应要把社会效益放在首位；这种社会效益应体现在继承我国优秀的历史文物，充分发挥文物的社会教育作用、历史借鉴作用和科学研究作用上。当然，文化遗产作为一种旅游资源，同时也是一种经济资源。作为人们游览的重要对象，可以吸引大量游客，从而为遗产所在地及其商家企业创造吃、住、行、游、购等一系列商业机会，促进旅游经济的繁荣。综上所述，遗产经营的首要目的是发挥其精神文化功能，次要目的是促进旅游经济的繁荣。

（2）文化遗产经营的经营范围和内容是什么(www.xing528.com)

从遗产经营的目的看，遗产经营的经营范围和内容主要是两个方面:一是公益性经营；二是商业性经营。

前者主要是通过对遗产的文化、审美、科学价值的发掘、整理和研究，为人民群众提供精神文化产品，主要属于公共所有、公共投入和公共受益的非市场化的经营；其宗旨是有效保护文物和充分发挥文物的社会教育作用、历史借鉴作用和科学研究作用。它从事的经营活动都是不以赢利为目的的非经济行为，社会效益是其活动的最高准则。

后者主要是以通过遗产吸引游客为机遇，为游客提供吃、住、行、游、购等服务，从而获得商业回报。它是一种经济产业，其从事的经营活动都是以赢利为目的的经济活动，追求利润最大化是其根本目标。

显然，遗产的公益性经营范围和内容与商业性经营是不同的，必须严格区分。

（3）文化遗产商业性经营的市场准入、范围和规则是什么

不仅要严格区分公益性经营和商业性经营，而且对特许商业性经营的市场准入、经营范围和收入分配予以明确界定。

按照国际上通行的做法，鉴于遗产管理的专业性和非赢利性，遗产的所有权和经营权不能分离，但是，对于遗产单位或遗产地公益性以外的部分如吃、住、行、游、购，可以采用特许经营权转让的方式，实现经营项目的利润最大化，同时遗产管理者对遗产保护拥有监控能力。

在文化遗产特许商业性经营的市场准入上，由于遗产是全民的、国家的资源，而且往往具有比较大的品牌价值和商业价值，能为经营的商业机构带来可观的收入，如“三孔”和兵马俑，因此，其特许商业性经营权转让的方式也应该像土地出让使用权一样，遵循国家法律的规定，进行公开、公正的出让，而不应该由某个政府领导或遗产管理部门领导说了算。

4.建立和健全文化遗产利用的有效的约束机制

为了约束文化遗产利用特别是旅游利用行为，防止遗产的不合理利用或滥用，必须要建立起有效的遗产利用约束机制。可考虑的措施包括法律约束、合同约束、财政约束（贷款、保护税）、伦理约束、机构之间的制衡等。

（1）法律约束

《文物保护法》对文物的利用约束有明确的法律规定，第9条:“各级人民政府应当重视文物保护，正确处理经济建设、社会发展与文物保护的关系，确保文物安全。基本建设、旅游发展必须遵守文物保护工作的方针，其活动不得对文物造成损害。”第24条:“国有不可移动文物不得转让、抵押。建立博物馆、保管所或者辟为参观旅游场所的国有文物保护单位，不得作为企业资产经营”。为了使文物利用的法律规定更具操作性，国家应该制定相应的配套法规，比如实施细则、管理办法和技术规范的规定，否则在实践中容易造成模糊、误解和曲解。

（2）合同约束

合同是当事人之间设立、变更、终止相互权利义务关系的协议。凡是涉及遗产开发利用的商业行为，都必须签订合同，明确双方的权利义务，并经过国家文化遗产主管部门的审核和批准。由于遗产具有不可再生和易损性的特点，而且它是一种公共资源，所以在遗产开发利用合同中除了一般合同的规定外，还必须明确:严格区分公益性经营与商业性经营的内容和范围，规定只有非公益性的服务才能对外委托或转让经营；必须严格遵守合法性原则，合同内容必须符合国家文物保护法及其他法规的规定；必须加入遗产保护的具体条款，规定经营者遗产保护的义务和责任。

（3）机构之间制衡

不可否认文化遗产所有者（国家）、管理者（各级政府及其遗产管理部门）和旅游经营者是三个不同的利益主体。它们对遗产的价值目标是不尽相同甚至是完全不同的，对遗产所有者（国家）来说，遗产是全民所有的公共资源，属于公共投入和公共受益的社会公益事业；应该发挥遗产的精神文化功能，社会效益第一；考虑的是国家的全局利益和长远利益。对管理者（各级政府）来讲，除了负有代表国家保护好遗产的责任外，在市场经济的背景下，往往会考虑地方的局部利益和经济利益，甚至将遗产当作地方所有的经济资源；对具体的遗产旅游经营企业来说，追求经济利润最大化是其主要目标。不同利益主体在遗产经营的目标、利益与风险、激励与约束等方面存在矛盾，因此在遗产的开放利用特别是旅游利用上必须在国家（国家文物局）、地方政府及其遗产管理部门和旅游经营者之间建立起权责明确、相互协作、相互制衡的机制，以保障遗产在有效保护的前提下合理利用。

（4）伦理约束

鉴于遗产的脆弱性、不可再生性和唯一性，文物管理者、旅游经营者和游客对遗产的保护负有伦理上的责任。伦理约束主要要通过遗产保护的宣传教育活动来提高遗产管理者、旅游经营者和游客对遗产的保护意识和可持续利用意识。此外，国家还可以建立和颁布《遗产利用道德规范》，鼓励建立“遗产利用自律组织”或“遗产利用行业协会”等方式来加强遗产利用的伦理约束。

5.建立和健全文化遗产保护和利用有效的监督机制

民主监督不仅可以使文物工作更加严格地在法律规定的框架内开展，避免工作上的重大疏漏和缺憾，而且也是加强全社会文物保护意识的重要手段。有效的监督机制是加强遗产有效保护和合理利用的重要手段。没有有效的监督机制，必然造成对遗产的滥用和破坏。

在遗产保护管理监督机制建设方面，可考虑的方案有专门机构的监督、各级人大和政协的监督、群众监督、舆论监督等。

（1）专门机构的监督

这是指政府文化遗产主管部门的监督。强化文化主管部门的权威，赋予其对政府遗产保护管理重大决策的参与权、建议权、批评权、质询权，扩大并确保其监督执行过程的相对独立性，真正落实《文物保护法》及有关法规赋予它的对遗产破坏行为的调查核实权、立案权和质询权。

（2）人大和政协的监督

人大和政协是国家政治体制的组成部分，它们的监督活动既有规范的形式，又有制度的保障。理想的做法是在构建遗产管理权力的监督机制中，保证人大和政协监督渠道的畅通，在人大和政协建立文化遗产保护管理委员会，扩大人大代表和政协委员在遗产保护和管理方面的知情范围和参与程度。

（3）群众监督

人民群众有权对全民所有的公共遗产的管理进行监督。近年来人民群众对一些遗产的破坏行为反映愈来愈强烈，这反映了人民群众遗产保护意识的增强。群众监督的主要形式包括举报监督、信访监督等。要依法建立健全群众遗产保护管理监督的有效机制，鼓励人民群众参与遗产保护管理的监督。国家和各级文物管理部门应该建立群众监督热线，加大监督力度。

（4）舆论监督

这是群众监督的重要形式，主要是以大众传播媒介为载体，以反映群众呼声、提供舆论信息为手段，对遗产保护管理中出现的破坏行为实施监督。

（5）强化监督手段

除了要拓宽遗产保护管理的监督渠道外，还要强化监督手段实现有效监督，其中重要的是对各种遗产破坏行为实行公开。公开是一种最好的监督形式。特别是对各种政府行为和法人行为的遗产破坏往往具有威慑力。

6.建立可靠的文化遗产资金保障机制

为了促使各级政府履行文化遗产保护的责任，扩大文化遗产保护资金的来源渠道，保证文化遗产保护资金的不被挪用，真正解决我国文化遗产保护中普遍存在的资金严重不足、来源单一的问题，国家必须建立可靠的文化遗产财政保障机制。可考虑的对策方案有:

（1）督促各级政府切实履行承担遗产保护的责任。按照《文物保护法》第10条的规定，在地方财政预算中落实文物保护所需的经费。比如，按上年度的财政收入情况，规定多少百分比作为下一年度文物保护的预算，并建立相应的监督机制保障落实。

（2）针对目前文化遗产保护基金被挤占、挪用现象严重，严格按照《文物保护法》的规定，落实文物的经营性收入真正返回用于文物保护、保存、维护和维修等的问题。

（3）针对有限的保护基金在使用上存在泛保护化现象——保护基金并没有用在刀刃上，反而以保护之名行乱建设、乱开发之实，加强遗产保护资金使用的管理。

（4）通过仿效国际上通行的发行国债和彩票的方式筹集遗产保护资金，建立文化遗产保护专项基金等，建立多元化的遗产保护财政保障体系，保障遗产保护的资金需求。如1996年以来，意大利通过法律形式规定，将彩票收入的8‰作为遗产保护资金，仅这一项每年就有15亿欧元的经费收入。

（5）发挥非政府组织的作用，鼓励成立非赢利性的基金会，并制订有关税收等优惠政策，鼓励企业和个人向遗产保护捐款，最大限度吸纳民间捐赠。

（6）增强遗产单位的公关意识，借鉴国际上遗产保护筹资的成功经验，大力开展遗产“促销”工作，积极争取国际援助和国内企业和个人的捐款。

①文化遗产:这里指的“文化遗产”主要采用国际上通用的概念，等同于我国的“文物”概念。它包括可移动文物与不可移动文物，其中可移动文物指器物、典籍、手稿、艺术品、化石等；不可移动文物指古文化遗址、古建筑、古墓葬、石窟寺、石刻、壁画、国家指定保护的纪念性建筑、近现代代表性建筑历史遗址，以及它们周围环境。本文的研究不包括无形文化遗产。

②笑浪:《善待遗产》，载《时代潮》2004年第12期。

③张可佳:《世界遗产都江堰将建新坝原貌遭破坏联合国关注》，《中国青年报》2003年7月9日。

④冯昌勇，赵嘉麟:《四川一企业家欲投资20万元在乐山复制巴米扬大佛》，新华网http://www.sina.com.cn，2001年4月20日。

⑤1998年陕西省政府69号文件明确要求:“有关文博单位和旅游景点，要深化体制改革，实行政企分开、事企分开、所有权与经营权分开。秦始皇兵马俑博物馆、乾陵博物馆、法门寺博物馆，要将文物以外的国有资产分离出来，分别设立秦始皇兵马俑旅游开发公司、乾陵旅游开发公司、法门寺旅游开发公司”。正是在省政府的直接干预下，陕西省文物局被迫与陕西省旅游集团公司签订协议，交出秦始皇陵、兵马俑博物馆、乾陵博物馆、法门寺博物馆、阳陵、华清池等一批国有文物单位的经营权。

⑥绍兴市委1999年34号文件要求:“组建绍兴市文化旅游投资发展有限公司……资本构成为:市文管处所属文保单位和香炉峰景区的经营权所折算的资产；旅游景点——东湖风景区、府山、塔山、周恩来广场的资产等”；该文件还决定“市文物管理局与文化旅游投资发展有限公司合署办公”。

⑦郑玉歆:《遗产资源的保护要求多一点远见卓识》，载《社会科学报》2004年7月22日。

⑧读者来信:《救救秦始皇陵》，载《中国文物报》2002年3月8日。

⑨朱悦华:《“水洗三孔”谁是真凶》，载《市场报》2001年2月17日。

⑩徐州汉兵马俑作为文物单位，原属于文物部门管理。作为狮子山楚王陵的重要组成部分，1996年被国务院公布为第四批全国重点文物保护单位。然而，为了形成向大旅游产业发展的合力，徐州狮子山楚王陵及汉兵马俑博物馆被全员整建制从文物管理部门划给云龙区政府，同时成立新的楚王陵管理处。1998年楚王陵管理处又被划给云龙区旅游局管理。从此，这处全国重点文物保护单位性质发生了根本的转变，从一家社会公益性质的文物单位几乎完全变成了一家追求经济利益的企业。改制以后，该文物单位实行企业化经营管理模式，聘请一位私人企业老板承包经营，签订每年上交财务任务（据说每年上交200万元）。为了吸引游客，2000年，在未按国家文物保护法规定申报许可，未经科学论证的前提下，该旅游经营者聘请非文物专业工作者采用非专业手段擅自对汉兵马俑进行了“加固保护”和色彩处理，造成320余件汉兵马俑遭到严重破坏，俑的各部件被打乱，物物不符，无法复原，有的遭到粉碎性损坏，有的全身爆裂，有的彩绘被处理得全无，有的表面被处理的光亮一新……造成了不可弥补的重大损失。

2003年10—11月，作者赴意大利做访问学者，此数据由意大利主管文化遗产事业的文化活动部官员告知。

《中华人民共和国文物保护法》第10条规定:“国家发展文物保护事业。县级以上人民政府应当将文物保护事业纳入本级国民经济和社会发展规划，所需经费列入本级财政预算。国家用于文物保护的财政拨款随着财政收入增长而增长”。

《中华人民共和国文物保护法》第1条规定:“为了加强对文物的保护，继承中华民族优秀的历史文化遗产，促进科学研究工作，进行爱国主义和革命传统教育，建设社会主义精神文明和物质文明，根据宪法，制定本法。”1997年国务院颁发的《关于加强和改善文物工作的通知》中也强调:“要在有效保护，加强管理的前提下，充分发挥文物的社会教育作用、历史借鉴作用和科学研究作用。文物的利用必须服从和服务于社会主义精神文明建设的需要，坚持把社会效益放在首位，努力实现社会效益和经济效益的统一。要为公益性文物、博物馆事业单位创造有利于把社会效益放在首位的环境和条件……”