社区矫正在中国广泛采纳的原因

实际上，中国社区矫正已经有一百多年的时间了，无论是在制度层面还是实践层面。比较正式成型的做法最早可以追溯到清朝末期，如1903年在监狱之外建立罪犯习艺所，1911年制定的《清朝刑律》即包括了缓刑和假释。国民党虽然推翻了清王朝，但保留了社区矫正制度，并于1913年颁布了《假释管理规则》。[1]因此，中国几乎是紧随美国的步伐建立了社区矫正法规体系，后者于1910年首次通过了联邦假释制度。[2]1935年的《中华民国刑法》修正案进一步具体化了社区矫正对象的保安处分措施，包括监管、强制劳动、教育矫正、强制治疗和限制措施。在新中国成立以前，中国共产党就在苏区广泛实施了管制制度，用于惩罚一些反革命分子。而管制也一直延续到当下，成为我国社区矫正的一种类别。新中国成立后，缓刑措施首次出现在1952年的《中华人民共和国惩治贪污条例》（已失效）之中，而假释措施则首次出现于1954年的《中华人民共和国劳动改造条例》（已失效）之中。在改革开放早期阶段，管制、缓刑和假释都被列入中国的1979年《刑法》之中，并一直存续于历次修订案之中。[3]尽管在历史不同阶段存在这些刑事法规、政策和实践，但绝大部分的中文文献都将2003年视为中国社区矫正的发端，因为之前并没有专门的实施细则和正式的执行部门，少量的社区矫正对象主要置于工作单位和村集体或居委会的监督控制和帮教之下。直到2003年才由中央选定东部6个省市开展社区矫正试点，2005年再增加12个省市区，最终于2009年覆盖全国。

这里值得探讨的是，为什么21世纪初社区矫正被我国全面采纳为一项刑罚执行策略？不少文献将其归结为我国刑事司法逐步走向宽缓化、顺应国际大趋势的结果。然而，这种分析视角有过于简单归因之嫌，因其难以解释为什么改革开放初期没有全面采纳社区矫正。正如大卫·加兰（David Garland）所指出的，我们需要将刑事问题置于更加宽广的经济、社会和政治视角中进行审视。[4]在计划体制时代，基于“人民民主专政”的主导思想，主要采取较为严厉的刑事政策措施镇压反革命活动，打击刑事犯罪分子。从20世纪80年代到21世纪初，我国开启了全国严打，主要通过阶段性的快速、严厉打击，以确保经济改革的成功，应对改革带来的社会不稳定因素。

这里主要结合官方统计资料中的公安系统指标讨论这个问题。改革开放以来，来自公安系统的治安发案起数、刑事立案起数大起大落，而来自检察院和法院系统的检察批捕件数、检察起诉件数、法院刑事收案件数和法院给予刑事处罚人数则呈现缓慢稳步上升态势并且这几个指标趋势图高度重合，如下图9-2所示。检法系统主要依照法律条文和法定程序进行惩罚，其结果和决定过程都非常严谨，因而其统计指标趋势图显得沉稳、波澜不惊。而公安系统的决策和行动虽然由刑事政策和成文法共同推动和规制，但更加敏锐地体现了不同时期刑事政策的目标和策略不断变化的效果。因此，公安系统处于“人治”（领导层意志）和“法治”的集中交叉地带，更清晰地体现了我国惩罚权力的运行特征。而社区矫正也是逐步向“法治”过渡的惩罚领域，目前正处于由刑事政策主导向法制化转变的历史节点。我们可以从公安系统数据变化轨迹中探寻社区矫正被国家采纳、试点、发展和变化的一些社会背景、意志理念和逻辑思路。下图中公安系统的两大指标数据清晰地显示出阶段性波动特征，通常以5年或10年为一个周期。比如，1987—1991年两大指标急剧上升，1992—1996年保持平稳，1997—2001年在急剧的国有企业改革中两大指标再次上扬，2002—2012年在和谐社会建设中治安发案起数仍在大幅上升但刑事立案起数相对平稳，2013年至今则呈现双降特征（本章后面将详细讨论该转变）。这些数据变化反映了不同阶段面临的不同经济社会政治发展背景、问题和议题、机遇与挑战，基于不同治理理念，采取了不同的治理措施。

图9-2　中国公检法系统历年相关指标数据（1981—2017年）

资料来源：中国法律年鉴1982—2018年（每年年鉴统计前一年数据）。(www.xing528.com)

社区矫正试点启动前后，显然全国严打未能根除犯罪。[5]如前面章节所述，英美在20世纪70年代中期以后也发起了“对犯罪强硬”运动，然而结果是暴力犯罪不断攀升。[6]随后的20世纪90年代中期，与北美走向循证矫正不同，英国转而采取了一种独特的刑事策略。首先承认国家及其刑事司法机构难以有效控制犯罪问题，因此有必要将犯罪预防的责任更多转移给社会，如私有机构、社区和个人，而警察只需要探查严重犯罪行为、逮捕恶性罪犯就可以宣称为一种成功。这种策略的理论依据是新兴的日常生活犯罪学（Criminology of Everyday Life），将犯罪活动视为现代社会普通而正常的方面，并进一步将犯罪学区分为自我犯罪学（就像自己）和他者犯罪学（就像敌人）。[7]英国策略的要义在于将自我犯罪学的部分交由社会应对，而刑事司法机构集中应对他者犯罪学范畴下的部分。大卫·加兰抨击英国这种策略为推卸责任和矛盾模糊的二元论，然而中国却意识到这可能成为一种治理智慧，进而出台了“宽严相济”的违法犯罪应对策略，即对严重犯罪更加严厉而对轻微犯罪更加宽缓。[8]21世纪初，“宽严相济”政策更多体现的是“宽”的一面，主要由两种形式构成，即非罪化和非监禁化。图9-2中，2002年以后治安案件持续上升而刑事立案几乎停止增长，这说明公安系统开始将大量刑事案件降为治安案件处理，以此实现非罪化。而社区矫正则被视为针对轻微犯罪人员以及在监所改造表现良好且符合相关条件的低风险服刑人员，实行非监禁化的理想替代措施。

刑事司法策略重新定位反映了一系列经济、社会和政治变化。自从1992年中共十四大确定建立社会主义市场经济的目标之后，中国的就业结构和城乡结构开始加速转型：一方面是外出务工农民工的规模越来越庞大，另一方面是20世纪90年代后期启动的国有企业急剧改革——“下岗分流”“减员增效”，共同导致计划体制下的总体社会和超稳定社会结构的动摇。赫希（Hirschi Travis）的社会控制理论指出，流动人口的增加和工作的不稳定将动摇传统的社区控制和职业控制，由此导致非法活动的增加。[9]在计划体制下犯罪被认为是由于个人的反动特质造成的敌我矛盾，与之相反，新时期党和国家开始认识到犯罪是一种不可避免的社会现象，主要由社会流动和经济不平等加剧所引起。由此，应对策略则应该从“根除犯罪”到“控制犯罪”。[10]在20世纪和21世纪之交，一大批犯罪学社会学派的经典理论被引入中国，如恩里科·菲利、冯·李斯特、芝加哥学派、紧张理论、社会标签理论、犯罪亚文化理论和新社会防卫理论等。这些理论大都强调犯罪问题的社会因素，提倡通过一系列社会政策提供更多的再教育、培训、就业和社会救助机会。这些观念被整合进“和谐社会”建设之中，旨在解决快速社会转型和经济增长中的社会不平等和社会冲突问题。如此，社会政治安定成了一个优先目标，而社区矫正被凸显为针对轻微犯罪人员进行惩罚和改造的一个理想答案。鉴于一系列社会功能从单位体制中剥离，农村集体的社会控制力也在急剧弱化，这就需要建立一个专门的正式管理体系来实施社区矫正。而社区矫正管理体系的机构设置、制度建设、判罚适用、管理方式和矫正方法都需要深入探索。

随着和谐社会建设的提出和推进，中国社会工作的发展也开始加快。自从1987年的“马甸会议”决定恢复重建社会工作专业教育，截至2003年已经有148所高等院校开设了社会工作专业。[11]在社会工作专业教育中，社区矫正被视为理所应当的核心实务领域。时任中国社会工作教育协会秘书长的史柏年甚至指出，社会工作应该取代司法部门或警察体系，成为社区矫正的工作主体，因其特有的专业化个别化矫正恢复特征，[12]正如20世纪大部分时期美国社会工作曾主导社区矫正实践一样。支撑和谐社会建设和社会工作发展的主要理论是社会治理理论。该理论强调综合运用多元社会力量，包括国家、市场、社区、家庭、非营利组织和志愿者，共同解决多元复杂的社会问题。[13]受这些理念思潮的影响，社区矫正被寄予厚望实现冯·李斯特的名言，“最好的刑事政策就是社会政策”[14]，即联合正式和非正式社会力量提供就业机会、社会福利和家庭辅导等措施矫正和改造轻微犯罪人员。

值得指出的是，社区矫正还被赋予了一些经济功能：一方面，与英美相似，在“严打”后期监禁费用逐渐成为决策层关注的一个重要方面。2002年监禁费用达到200亿元[15]，占当年国家安全保障支出的87％[16]。正如司法部部长张福森所言，社区矫正提供了一个大幅度降低刑事司法成本的有效途径。[17]另一方面，社区矫正还可以针对大规模的下岗失业人员提供一个再就业渠道。在很多试点省市，地方司法局都招聘了很多全职的司法协管员。虽然他们的工资待遇比起公务员相差不少，但毕竟还是一个比较稳定的工作岗位，对学历和技能水平不高的下岗人员还是有一定的吸引力。