立法进程加快-社区矫正与社会工作

《社区矫正法（征求意见稿）》出台3年以后，社区矫正立法进程于2019年进一步加快，且在同年6月公布了《社区矫正法（草案）》。从规范性来看，尽管还有罚则等要件尚不明确，但相对《社区矫正法（征求意见稿）》和《社区矫正实施办法》而言已经完善了很多，尤其是增加了未成年社区矫正特别规定专章。从学界和实务界的反馈来看，《社区矫正法（草案）》引起的争议要小于《社区矫正法（征求意见稿）》。从体现的决策层意志来看，主要是希望规范社区矫正程序和管理方法，加强监督和控制，却有意无意地淡化了矫正恢复功能及社会工作在其中的作用。

虽然《社区矫正法（草案）》完善了不少，但学界和实务界依然存在较多争议，这些争议仍然主要集中于执法权、机构设置、人员编制、岗位责任、权利义务和经费保障等方面。根据社区矫正网公众号[6]关于《社区矫正法（草案）》的留言、系列评论以及相关会议中反馈的信息，争议主要集中在五个方面：一是社区矫正工作人员的身份问题。众多基层工作者还在表达纳入警察编制的迫切愿望，认为“在审前评估、训诫、司法拘留、收监执行等实际工作中具有警察身份才能更好地开展社区矫正工作，最大程度地节省办案时间、提升工作效率；也能提升社区矫正工作人员的工作积极性和荣誉感，从而更加严格要求自己。”（工作人员A）二是人员编制问题。“一个县矫正机构只有2个工作人员，街乡往往就是1人所，除了社区矫正我们还要做安置帮教、人民调解、法律宣传，但是一个县区的社区服刑人员可能好几百人，街乡好几十人，我们的人员配置无力应对。”（工作人员B）三是社区矫正工作者权责不对称。“我们被赋予各种责任和义务，然而我们的权利却未得到应有保障，如自卫权利和持有相关工具。矫正对象有再犯罪的风险，我们被追查‘玩忽职守’的风险也很大。一点权力没有，责任却被无限放大，职业满意度很低。”（工作人员C）四是社区矫正机构设置的争议。《社区矫正实施办法》和《社区矫正法（征求意见稿）》对社区矫正机构进行了模糊化处理，并没有明确设在区县司法局还是街乡司法所[7]。《社区矫正法（草案）》第5条明确指出：社区矫正机构由县级以上地方人民政府根据需要设置，司法所根据社区矫正机构的委托，承担社区矫正相关工作。这里不讨论设在区县或街乡的利弊，立法明确设在区县级以上体现了决策层规范化统一管理的意志，但不少地方的司法所由街乡直接管理，他们“不想成为委托机构”（工作人员D）。五是明确采用社区矫正对象的称谓。以前的《社区矫正实施办法》和《社区矫正法（征求意见稿）》全是使用“社区矫正人员”，这主要基于积极恢复视角，认为也要发挥社区矫正对象的积极性，同时也避免污名化。但刑罚执行导向的学者强烈反对“社区矫正人员”用语，认为其语义模糊，淡化了惩罚色彩，甚至有人建议使用“社区服刑人员/社区惩矫对象”。采用“社区矫正对象”算作一种折中处理，平衡了《社区矫正法（征求意见稿）》留下的巨大争议。这些争议在很大程度上体现了决策层希望规范管理、减少乱象与基层渴望更多权力及更少追责之间的角力，然而总体而言，这些讨论大都围绕着如何更好体现刑罚执行和实现有效监督管理而展开。

《社区矫正法（草案）》同《社区矫正法（征求意见稿）》一样，关于社会工作的条款并不多，主要是矫正小组可以包括社会工作者和志愿者（第21条）；社区矫正机构可以公开择优购买社区矫正社会工作服务，为社区矫正对象在思想教育、心理矫治、职业技能等方面提供必要的帮扶（第46条）。但《社区矫正法（草案）》与《社区矫正法（征求意见稿）》也存在细微差异——“社会工作者、志愿者在社区矫正机构组织下，协助开展社区矫正工作”（第8条），而《社区矫正法（征求意见稿）》仅仅是鼓励社会工作者、志愿者等社会力量参与社区矫正工作。虽然有所进步，但社会工作的辅助、边缘地位没有变化。《社区矫正法（草案）》第6条第1款明确指出：“社区矫正机构应当配备具有法律等专业知识的专门国家工作人员（以下称社区矫正机构工作人员），履行监督管理等执法职责。”社会工作专业被划入“等专业知识”的范畴，这相当于否定了社会工作作为一种社区矫正主体性力量的制度安排。在社区矫正宣传网评论区中，仅有个别人指出“应明确购买社工服务的经费”。概言之，此番由法学界主导出台的《社区矫正法（草案）》，深刻地体现了规范矫正、加强“外控”的要求[8]，而对“内矫”机能则有意无意地进行了淡化处理。

针对《社区矫正法（草案）》，征求意见程序也通过各种形式紧锣密鼓地进行着。全国人大常委会法制工作委员会将《社区矫正法（草案）》印发各省（区、市）人大常委会、中央有关部门、全国人大代表、部分高等院校、研究机构和基层立法联系点，也在中国人大网公开征求社会公众意见。司法社会工作学界和实务界也积极行动起来，通过相关渠道积极地表达社工专业的呼声。尽管这种呼声在强大的法学界和实务界面前显得相当微弱，却也部分得到了回应。同年10月，更加详细具体的《中华人民共和国社区矫正法（草案二次审议稿）》（以下简称《二审稿》）全文得以公布。其中，社会工作关注的重要变化在于第10条：“社区矫正机构应当配备具有法律、心理或者社会学等专业知识的专门国家工作人员（以下称社区矫正机构工作人员），履行监督管理、教育帮扶等执法职责。”比起《社区矫正法（草案）》中仅强调工作人员的法律背景，这是一个较大让步，可见博弈的天平向社会科学界稍稍调整了一点。然而，令司法社工界感到遗憾的是，该条款中增加的是参与实务较少的社会学背景，而广泛活跃于东南沿海地区社区矫正管理中的社工，其专业背景却没有直接写入其中。决策层可能的解释包括：一是社会工作属于社会学下属的二级学科，二是犯罪学各流派包含社会学派却不含社会工作流派。

表8-1　社区矫正制度建设进程中的社会工作条款对照表

续表

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资料来源：根据权威媒体公布的内容予以查询和整理。

然而，2个月后最终通过的《社区矫正法》却出现了又一次反转，大致又回到《社区矫正法（草案）》中的表述，参见第10条：“社区矫正机构应当配备具有法律等专业知识的专门国家工作人员（以下称社区矫正机构工作人员），履行监督管理、教育帮扶等执法职责。”略有调整的是，将教育帮扶职责也交给主要由法律专业构成的工作人员。该法似乎又希望在下一条中对社会工作有所弥补，即第11条规定：“社区矫正机构根据需要，组织具有法律、教育、心理、社会工作等专业知识或者实践经验的社会工作者开展社区矫正相关工作。”这里同时出现了“社会工作”和“社会工作者”两个表述，其中“社会工作”代表的是专业，比较好理解。但这里的“社会工作者”却可能出现歧义：一方面可以表示所列出的各专业人员通过考试成为持证社工师；另一方面也可以理解为泛化的“大社会工作”[9]概念，即涵盖参与社会公共服务的各专业背景人员。从表述的限定词“等专业知识或者实践经验”来看，更大概率是指后者，即接近“北京模式”对司法社工的界定。如此一来，看似弥补，实则社会工作的专业地位和主体性受到极大稀释：一是社区矫正机构“根据需要”才组织，二是社会工作专业仅列在各主要相关专业之末，三是降低专业甚至学历理解的“大社会工作”。为了方便读者理解，这里将社区矫正法制化进程中关于社会工作参与的相关条款一一汇总整理在上表8-1中。

《社区矫正法》在发展社会工作方面还是有积极意义的，体现在第40条中增加的一款：“社区矫正机构也可以通过项目委托社会组织等方式开展上述帮扶活动。国家鼓励有经验和资源的社会组织跨地区开展帮扶交流和示范活动。”这应该是对“上海模式”的一种让步，因为如果没有深圳市那样的总体框架制度设计“公开择优购买社会服务”很可能导致各种乱象，甚至大起大落，最终难以为继。跨地区帮扶交流和示范活动更多展现了决策层希望发挥“先进带后进”作用，使矫正社会工作逐步辐射到全国更多省市。最后还需指出的是，从2016年的《社区矫正法（征求意见稿）》以来，各个版本都秉承了综合管理的思路，并且都出现在第3条：“社区矫正工作坚持监督管理与教育帮扶相结合，专门机关与社会力量相结合。”这也是大陆法系逻辑严整、内容完备和条理清晰之典型特征的体现，同时也只是原则性的规定，具体如何实施还得结合各地社区矫正实际情况来确定实践策略。

总而言之，《社区矫正法》的出台是我国社区矫正事业的里程碑事件，在立法过程中汇集了各方面的意见和呼声，取得了长足的进步。通过上表的整理可以发现，《社区矫正法》可以说是《社区矫正实施办法》《社区矫正法（征求意见稿）》和《社区矫正法（草案）》的综合汇总，涉及社工参与的六大方面均有相关规定。条款总数也达到了最多的63条。然而，社会工作参与社区矫正的基调始终定位在协助上面，虽然最终的条文中去掉了“协助”二字，但是社会工作并未纳入社区矫正机构工作人员的主要专业背景要求之内，只是成为专业涵盖面较广的辅助性社会工作者中最后提及的一个专业。参与形式也是“根据需要”才“公开择优购买”或“通过项目委托”。因此，在某种意义上，本次立法过程传达了“内矫”效果不彰，需加强“外控”的思路，这与我国矫正社会工作发展不充分有很大关系。因此，矫正社会工作学界和实务界不应该欢呼，相反这应该是一种鞭策和激励——在新时代不断提升专业性和有效性。但社区矫正的教育刑特征不会改变，因而矫正社会工作终将在某个历史节点迎来转圜。(www.xing528.com)

[1]张荆：《北京社区矫正模式特色与问题点分析》，载《中国人民公安大学学报（社会科学版）》2013年第3期。

[2]《民政部已开始实施对公益慈善类等社会组织实行直接登记》，载http：//news.xinhuanet.com/politics/2012-05/07/c_111902204.htm，最后访问日期：2017年7月28日。

[3]《北京社会工作事务所概览表》，载http：//wenku.baidu.com/link？url=57tYUUp9VIcpc1Mr-ENK1GACBsadrKONlC1OTuqnE-I0LWT80lmQskZlEXcPXI-D_SQGy2YJOjkQETpl-R9IAIqfNsawtw SfN3Tbd4 oHwb13，最后访问日期：2016年10月13日。

[4]费梅苹：《政府购买社会工作服务中的基层政社关系研究》，载《社会科学》2014年第6期。

[5]熊贵彬：《后劳教时代社会工作融入下的社区矫正——北京调查与思考》，中国社会出版社2017年版，第313～315页。

[6]《社区矫正法（草案）》开始公开征求意见，载于社区矫正宣传网（www.chjzxc.com）的公众号（sqjzxc），2019年7月5日版精选留言，其中包含了大量来自一线社会工作者、基层执法人员以及社会大众对于社区矫正立法草案的建议与意见。

[7]《社区矫正实施办法》第3条第1、3款：“县级司法行政机关社区矫正机构对社区矫正人员进行监督管理和教育帮助。司法所承担社区矫正日常工作。有关部门、村（居）民委员会、社区矫正人员所在单位、就读学校、家庭成员或者监护人、保证人等协助社区矫正机构进行社区矫正。”这种表述并没有区分得很明确。

[8]李川：《修复、矫治与分控：社区矫正机能三重性辩证及其展开》，载《中国法学》2015年第5期。

[9]熊贵彬：《社会工作发展三大动向分析》，载《中国青年政治学院学报》2012年第6期。