北京社会工作事务所难以参与社区矫正的原因和现状

民政部2012年提出对社会服务等四类的社会组织，实行民政部门登记和业务主管一体化注册和管理措施，[2]由此掀起全国成立社会工作服务机构的热潮。截至2014年10月，据相关统计，全北京市社工事务所共有58家[3]（近几年还在火速增长中，据称总量已经翻倍，但因缺乏最新名单和联系方式，本研究依然以2014年网上公开统计资料为基础）。在这58家之中，我们搜索了服务领域涉及社区矫正或司法社工的所有事务所，共有7家。除了超越社工事务所因主要开展涉罪涉法青少年司法社会工作外，另外的6家我们实地走访了3家，电话访谈了3家。结果惊讶地发现，仍在开展社区矫正服务的仅存一两家。前几年有几家社工事务所曾经被社区矫正管理部门购买服务，然而因各种原因陆续淡出了该领域。

（一）社工事务所难以持续的原因

不同的社工事务所给出的具体原因不尽相同，归纳起来主要包括以下几方面：

1.政府购买服务方式带来的困境

北京社会服务购买主要由北京市社工委统一组织发布、评审和购买，服务购买一般采取项目制。项目制的典型特点就是要求创新，然而这就给社区矫正领域服务带来了很大困境：“社区矫正主要是审前社会调查、心理辅导、日常管理和帮扶活动等方面。第一次可能因服务领域创新而中标，但不可能每年社区矫正都是创新吧，也就不可能每年都给你这方面的项目。”“虽然头年可以申请社会调查项目，第二年可以申请高危人员心理辅导，但也不可能让你多次反复作为创新项目申请吧。”（社工事务所A）

2.难以获得司法系统的支持

全国对社会服务类社会组织取消双重管理，实行民政部门业务主管和登记注册一体化直接登记。登记注册容易了，然而业务主管却虚化了。社区矫正的主管部门是司法部门，需要得到司法部门的首肯和认可，以及在项目实施过程中的支持、协调和合作，才能购买矫正服务和落实矫正社会工作干预。然而，司法部门对社工事务所却不太上心或者说比较谨慎，甚至可以说是质疑、排斥。“每次找到司法局社区矫正负责人，他都很忙，谈也没几分钟，申请书放那里也就不了了之。这样就长期没有得到司法局确认，作为业务主管部门。”（社工事务所B）司法部门没有应允作为主管部门，也就难以获得司法部门的服务购买。

3.社工事务所的畏难情绪

也有社工事务所承担相关社区矫正服务项目后，发现任务繁重，而服务效果却难以衡量，于是在项目到期后主动放弃了社区矫正方面的服务购买。“社区矫正项目中主要是个案服务，会牵扯很多的精力，矫正对象的依赖性也很强，实在有点力不从心。后来，他们（街道）愿意继续购买这方面的服务，我们还是放弃了。现在我们偶尔为社区矫正系统进行工作人员培训，主要精力放在其他社会服务项目上了。”（社工事务所C）社区矫正帮教服务中矫正对象方面的需求确实非常多元和复杂，要全面展开确实需要付出大量时间和精力。然而，这也反映出该社工事务所在矫正社会工作方面的专业性有所欠缺，因为有效的矫正社工介入并不需要针对所有矫正对象并满足他们的所有需求，而是主要针对高风险人员集中瞄准他们的犯因性需求。

（二）社区矫正管理系统的看法

2015—2016年，我们对北京司法系统中负责社区矫正的各层级工作人员进行了机构访谈和问卷调查，这里摘录一些有代表性的访谈记录和针对工作人员的问卷统计数据来说明情况。

1.管理层意见反馈

这里的管理层主要是区级司法局社区矫正分管局长或科长，他们的意见往往决定着社工事务所能否参与所在区社区矫正一线服务。

社工事务所参与社区矫正是好事情，现在上面不是提倡社会力量参与嘛，但是责权利不好划分啊。他们参与进来，不是还得咱们的人在一旁看着吗？出了事儿算谁的责任呢？（分管局长L）

社工事务所首先就不具备管理的条件，据我所知他们很多条件很简陋，难以承担咱们这么多矫正对象的心理辅导、教育学习……（分管局长M）

我们请过一些心理矫正的社工老师和心理辅导专家来讲课，也对他们寄予了很高的期望，但觉得他们的讲课方式不是很接地气，因为他们好像也不是很了解我们这个领域。他们的水平确实很高，但是讲的问题没有太大针对性，和我们的工作内容衔接不上。这方面要做好的话，因为专业性比较强，一般人也做不了这个，最好是有这么一个社工机构，里面的社工对社区矫正工作和服刑人员的心理都比较了解。（矫正科长N）

北京市社区矫正管理层表达的上述态度透露出的更多是质疑，也有的表达了对专业性更强的矫正社工的期待。他们的质疑主要集中在社工机构的责任承担、矫正服务条件和专业水平几个方面，而所期待的是能够有效回应这几方面质疑的社工机构。

2.工作人员问卷调查统计情况(www.xing528.com)

在北京社区矫正工作人员的问卷调查中，共回收334份有效问卷。现将与社会工作参与社区矫正的相关问题的描述性统计结果及简要分析整理如下：

（1）工作人员对社会工作理论和方法的掌握情况。28.01％的工作人员没有接触过社会工作（含没听过、听过但没接触过），获得社工师证书（含初级和中级）的比例不到10％，比起上海和深圳的社工持证比例还有不小的差距。参见下图8-1：

图8-1　北京社区矫正工作人员对社会工作理论和方法的掌握情况

（2）北京各地（区、街乡）社区矫正开展社会工作的情况。最多的情况是“社工跟着司法工作人员开展活动”（71.90％），这里的社工主要是指原来招聘的“4050人员”以及近年新招聘的替换人员，而不是专业意义上的社工。其次是“司法系统购买社工服务的方式参与”（13.07％）。还有少量“司法系统同高校社工教师或机构合作”（3.27％）。还有一部分表示“没有社工参与社区矫正”（6.86％）。可见，购买社工服务和高校参与在“北京模式”中都有一定起色，但还难以形成气候，参见上图8-2。

图8-2　北京各地社区矫正开展社会工作情况

（3）社区矫正融入社会工作的必要性。仅有11.96％的工作人员持保留或排斥态度，包括“不好说”“有点不必要”“不太必要”和“完全没必要”，说明坚决排斥社工参与的人员并不占多数。另外88.04％的工作人员都展示了不同程度的认可和欢迎，包括“有点必要”“比较有必要”和“非常有必要”。其中，“非常有必要”（38.34％）和“比较有必要”（36.20％）两项的比例最高，说明北京的绝大部分社区矫正工作人员都认为社工介入很有必要，参见下图8-3。但是他们所理解的社工更大程度上是指协管员，因为他们希望协管员协助完成相关社区矫正管理和司法行政事务。

图8-3　社区矫正结合社会工作的必要性

（4）社会工作在社区矫正领域是否有成熟的理论体系。绝大部分71.82％在该问题上持保留态度或不同程度否定的看法，包括“不好说”“有一些，不太成熟”“有一点，但不成熟”和“没有”。另外的28.17％则持肯定的态度，包括“有点成熟”“比较成熟”和“非常成熟”。可见，北京社区矫正系统对矫正社会工作理论的认可程度还不是很高，这需要矫正社会工作学界进一步丰富相关理论，回应司法系统的疑虑。参见下图8-4：

图8-4　社会工作在社区矫正领域是否有成熟的理论体系

（5）社会工作在社区矫正领域是否具有有效的方法体系。67.48％持保留态度或不同程度否定的看法，包括“不好说”“有一些，不太明显”“有一点，但不明显”和“没有”。另外的32.52％则持不同程度的肯定看法，包括“还不错”“比较有效”和“非常有效”。这反映出工作人员对社工方法体系的肯定程度略高于对理论的评价，社工的实践特性在一定程度得到工作人员的肯定。但是，总体而言，工作人员还是对矫正社会工作方法体系的有效性持保留或怀疑态度。参见下图8-5：

图8-5　社会工作在社区矫正领域是否具有有效的方法体系

（6）当地政府重视社会工作在社区矫正中发挥作用的程度。社区矫正领域社会工作的发展跟地方领导的重视与否有极大关联，甚至可谓最核心的因素。从工作人员填答的统计结果来看，北京的形势不是特别乐观，44.92％持保留态度或消极看法，包括“不好说”“有点不重视”“不太重视”和“不重视”。其余的55.08％持肯定看法，包括“还可以”“比较重视”和“非常重视”。参见下图8-6：

图8-6　当地政府重视社会工作在社区矫正中发挥作用的程度

（7）社会工作融入社区矫正的最大障碍。最大的问题在于“地方财政难以支撑社工薪酬”（36.99％），其次是“没有经验证行之有效的方法”（25.71％）、“不好说”（16.93％）及“没有系统的专门理论”（14.11％）。可见，在工作人员看来，社工融入社区矫正的主要障碍集中在财政经费和社工理论方法的说服力两大方面。参见下图8-7：

综合以上来自北京社工事务所、管理层和工作人员的调查信息可以发现，总体而言，北京司法系统欢迎社工参与社区矫正但却排斥社工事务所的介入。看似矛盾，但却不难解释。首先，对司法社工的欢迎主要是当前社区矫正一线事务繁忙，迫切希望得到司法社工等社会力量的协助。其次，出于管理主导权及责任等方面的考虑，目前71.9％的北京区域都是由司法社工（协管员）跟着司法工作人员做，即司法社工以辅助人员身份参与其中。但如果社工事务所介入则涉及两个责任主体，权责就难以划分。再次，司法系统对于社工存在明显的怀疑，具体表现为约70％的工作人员对社会工作的理论和方法持保留态度或消极看法。这种情境下，自然也就难以放心将社区矫正对象交由社工事务所提供矫正干预。最后，可能也是关键障碍——出于经费的考虑。很多受访人员指出，司法部门是一个弱势部门，经费并不宽裕。“有限的经费，就难以用于购买‘华而不实’‘费用不菲’且‘管理协调也麻烦’的社工事务所服务，还不如面向社会招聘合同制的司法社工（协管员）实惠”（分管局长M）。在调查中还了解到，目前北京司法系统招聘的协管员的待遇在各大部门协管员之中属于较低的水平，到手工资约为2500左右（2016年水平），整体低于社区工作者待遇。

图8-7　社会工作融入社区矫正的最大障碍

需要指出的是，相比上海矫正社工的“协管员化”（社工被视为或实际上用作协管员）[4]，北京却是相反的景象，那就是协管员的“司法社工化”。2017年7月，北京市司法局等七大部门印发《关于进一步加强社会力量参与社区矫正和安置帮教工作实施办法（试行）》（京司发[2017]71号），其直接将社区矫正协管员称为司法社工。于是北京近年在招聘协管员时普遍采用了“司法社工”这一概念，然而招聘要求一般大专以上即可、专业不限。[5]因此，他们不是真正的社工，达不到通用社工的基本要求（大学社工专业或初级社工师），遑论专业性更高的矫正社工或司法社工。不过，这种称谓的变化可以满足2014年司法部和中央综治办等中央部委联合印发的《关于组织社会力量参与社区矫正工作的意见》中提出的要求，大致可以视为通过概念创新进行的一种变通处理。但这些协管员在“北京模式”下还是发挥了不可忽视的作用（下一章将进一步分析）。