劳教制度废止的讨论结果

（一）劳教制度废止的缘由

劳教制度是我国自苏联引入的一项治理制度，[1]1957年颁布的《国务院关于劳动教养问题的决定》（已失效）以法规形式确立其地位。其存在半个多世纪的历史深刻地反映了中国政治经济社会变迁的特点。劳教制度建立之初是通过劳教进行强制集中劳动和管制教育。“这时的劳动教养深深地打上了时代烙印”[2]，不可避免地带着阶级斗争的特征。“文革”时期劳教制度被取消，1979年得以恢复，后来其适用范围和适用对象都不断扩大。不可否认，劳教制度曾在打击黑恶势力、毒品交易、邪教和赌博等方面发挥过重要作用，为预防和减少犯罪、改造严重违法行为、维护社会秩序做出了独特的贡献。但由于其与法律的冲突性、制裁严厉、程序不完善和对象扩大化，劳教甚至成为某些部门截访[3]和打击报复[4]的手段。21世纪以来，劳教制度受到越来越多的批评和质疑。尤其是2003年孙志刚案导致收容遣送制度被废除之后，“违宪”的批判思考从法学界扩展至公众。其中，新媒体的飞速发展起到了很强的助推作用。更深层次而言，对于劳教制度合法性的质疑来源于我国人权保障观念的提升。

从合法性来看，劳教制度与《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国立法法》《中华人民共和国行政处罚法》及中国政府签署的人权公约相悖。《中华人民共和国宪法》第37条第2、3款规定：“任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身体。”《中华人民共和国立法法》第8条规定：“下列事项只能制定法律：……限制人身自由的强制措施和处罚。”第9条规定：“……授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关……限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。”《中华人民共和国行政处罚法》第9条第2款规定：“限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。”第10条第1款规定：“行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。”同时规定处罚种类不包括劳动教养，最严厉的行政处罚措施是行政拘留，拘留期限不得超过15天。《公民权利和政治权利国际公约》第9条第1款规定：“……任何人不得加以任意逮捕或拘禁。除非依照法律所确定的根据和程序，任何人不得被剥夺自由。”而劳教制度所依据的《国务院关于劳动教养问题的决定》《劳动教养试行办法》《公安机关办理劳动教养案件规定》（均已失效）严格来说都不是法律，前者充其量属于行政法规，后两者充其量是部门规章。[5]劳教制度产生于民主法制不健全时代，在我国当代不断推进依法治国、法律法规日趋完善之际，不可避免地同几大法律形成冲突，使其存在的基础受到动摇。

从执行实践来看，劳教制度导致的问题也很突出：首先，惩罚力度过于严厉。劳教对象可以处以1～3年的劳教期限，严重案件甚至可以达到4年，而《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）中的管制、拘役和一些短期有期徒刑尚未达到劳教的最高期限。然而我国惩罚制度的主导思想是不需要或不足以刑罚制裁才处以劳动教养。其次，劳教的决定程序不完善。理论上，劳教由劳动教养管理委员会决定，然而实践中真正掌握决定权的是公安机关，而且劳教对象还无法会同律师进行质证和辩护，救济程序难以保障。再次，适用对象无序扩大。特别是1982年以来大量的法律、行政法规、司法解释、部门规章甚至地方性法规争相扩大劳动教养的适用范围，使得几乎所有为《刑法》所禁止而又不够刑事处罚的行为都可以适用劳动教养，[6]导致劳教适用对象语义模糊、内涵抽象，背离我国的法治发展方向。最后，劳教的实际管理问题百出。劳动教养场所不完全按照有关的法规进行依法管理，随意限制劳教学员的自由和权利，很多地方出现劳动条件恶劣、安全保护不足、劳动时间超长、伙食较差，侵吞劳动报酬、索取学员财物，限制学员通讯、私扣信件，禁止信仰活动等乱象。[7]

既然劳教制度面临如此多的问题，为什么直到2013年才废止呢？学者的解释大都集中在应对效率方面。劳教制度可以发挥“快”和“狠”的优势，以高压手段短时间内迅速维护社会治安，稳定社会经济秩序，因为无须涉及其他部门，只需要公安机关决定即可简便迅速执行。[8]相对而言，司法程序效率较低，对轻微犯罪和其他严重违法案件，需要这种及时简便处理、快速打击。[9]劳教制度是“用法律形式出现的政治手段”，本质上讲是一种“维稳体系”。[10]但是在注重办案效率的同时，还应该重视价值公平与正义，如果长期偏废后者终将被历史抛弃。

（二）劳教矫正效果分析

执行过程中的各种乱象，导致公众乃至学界对劳教制度的合法性和合理性提出了越来越严重的质疑，直至最终被废止。刑事法学思想流变中形成的新旧流派以截然不同的视角看待刑罚制度，[11]在古典/新古典学派的规范性审视下，劳教制度的确应该废止，然而我们还可以从实证学派的视角审视劳教制度的有效性问题。即抛开劳教制度中的冤假错案，我们从另一个侧面探讨劳动教养作为一种矫正方法对于违法越轨行为的矫治是否有效。毕竟劳动教育措施在古今中外被广泛采用，尤其是针对越轨青少年。最著名的莫过于英国济贫时代兴起的贫民习艺所，并于清末民初传入我国。[12]至今美国的基层监狱（Jail）还保留着劳动教育的部分特征，如收容赌徒和妓女、实行工作释放和到劳动中心工作以赔偿损失等，[13]还有福柯笔下的梅特雷农场的高效规训机制。[14]基于这种考虑，有必要对劳教制度的矫正效果进行实证分析。

2013年初，全国政法工作会议确立劳教制度改革为年内工作重点后，中国社科院法学所紧急针对北京、河北、江苏和重庆四地的公安、法院、司法、律所和教学研究机构的资深实务工作者和专家，展开了样本共计55份的问卷调查。[15]在对劳教制度的功过总体评价中，49.1％认为功大于过，21.8％认为功过参半，14.5％认为过大于功，14.5％认为难以评估。但在司法行政机关中，91％认为功大于过。在劳教制度矫正违法行为的实际效果方面，29.6％认为非常有效，33.3％认为效果一般，14.8％认为难以评价，认为效果较差和效果很差的均为11.1％。司法行政机关中的64％选择了非常有效，32％选择了效果一般。综合来看，作为管理部门的司法行政机关对劳教制度发挥的作用和矫正效果总体持肯定态度，而其他系统的人员则看法更加多元化。该研究样本不大，也不是随机抽样，限制了其结论的代表性，但是所有调查对象都对劳教制度比较熟悉，其中包括司法行政机关22人和教学研究机构24人，因此其结论仍然具有较强的参考意义。

汪玉芳等[16]基于劳教案件的事由类型分类，对我国1991—2012年间的劳教案例数据进行分析，发现实践中的劳教制度由最初的矫治为主向惩罚为主异化，但劳教制度在惩戒、教育矫治、维护社会治安方面的作用明显。在后劳教时代可以延续劳教制度的这些基础功能，并把握好教育矫治和惩罚违法犯罪之间的度。其劳教案件的研究资料来自北大法宝网的234份裁判文书，据此进行数据统计，在代表性方面稍有欠缺。遗憾的是，循证矫正潮流20世纪90年代才开始兴起，其研究范式近年才在我国得到重视，导致劳教领域缺乏更多的量化实证研究文献以提供更多的科学评估结论。

劳教制度存废之争由来已久，我们可以从劳教废止前的相关研究以及历史政策文献来探究劳教的矫正效果。劳教制度发端之初，中共中央1955年在《关于彻底肃清暗藏的反革命分子的指示》中指出：“对这次运动清查出来的反革命分子和其他坏分子……是不能判刑而政治上又不适于继续留用，放到社会上去又会增加失业的，则进行劳动教养……集中起来，替国家做工，由国家给予一定的工资。”1957年《国务院关于劳动教养问题的决定》规定：“劳动教养，是对于被劳动教养的人实行强制性教育改造的一种措施，也是对他们安置就业的一种办法。”可见，劳教制度在设计之初体现了人文关怀和教育改造并重的思路，确立了“教育、改造、挽救”的方针，而不完全是镇压。

1982年确立了劳教制度新框架，当时公安部公布的《劳动教养试行办法》第3条规定：“……教育感化第一，生产劳动第二。在严格管理下，通过深入细致的政治思想工作、文化技术教育和劳动锻炼，把他们改造成为遵纪守法，尊重公德，热爱祖国，热爱劳动，具有一定文化知识和生产技能的建设社会主义的有用之材。”同时第4条明确了劳教所的特殊学校性质：“劳动教养场所，是对被劳动教养的人，实行强制性教育改造的机关，是改造人，造就人的特殊学校。”1993年劳动教养工作划归司法部管理，司法部发布的《劳动教养教育工作规定》（已失效）中提出“三个像”要求：像老师对待学生，像父母对待子女，像医生对待病人那样。还有很多细致的规定：“……坚持以政治思想、道德品质教育为核心，以技术教育为重点，辅之以文化教育，通过教育促使劳动教养人员转化思想、矫正恶习，使其成为遵纪守法的合格公民，自食其力的劳动者”（第3条）。“对劳动教养人员教育，坚持入所教育、常规教育、出所教育三个阶段，坚持共同教育、分类教育、个别教育、辅助教育与社会帮教结合，实现课堂化、制度化、系统化、正规化”（第4条）。1999年司法部发布《少年教养工作管理办法（试行）》确立少年教养工作制度，其确立了“以教育为主，习艺性劳动为辅”的原则，实行半日学习、半日习艺性劳动的制度。有条件的少年教养管理所、队可以实行全日学习的制度。2005年公安部发布《关于进一步加强和改进劳动教养审批工作的实施意见》，该意见对劳教制度进行了若干重大调整：律师可以代理劳动教养案件，并且全面实行聆询制度；劳教从过去最多4年缩短为最多2年。[17]而且，劳教制度还存在一个制度优势——消除犯罪记录，避免对以后的生活和工作造成严重影响，特别是未成年和青年。不纳入犯罪体系，有利于严重违法人员改过自新，体现了惩罚仍不失宽厚的精神。[18]因此，从劳教制度中的矫正方案设计来看，具有较强的专业性、矫正性和针对性。

综合来看，抛开制度合法性和执行中的乱象，对于符合条件的严重违法分子，劳教制度无论是惩戒还是矫正教育效果都具有一定的积极作用。(www.xing528.com)

（三）劳教废止对社区矫正的影响

在针对劳教制度的众多方案中[19]，我国最终选择了废止。劳教制度所定位的违法人员也分流为两部分：不够刑事处分的纳入治安管理处罚；严重的违法行为进入刑事处罚。进入刑事处罚体系的人员主要是轻微罪行，由于社区矫正在刑罚执行中的轻缓特征，他们大都会进入社区矫正体系。相较于劳教制度半个多世纪的历史跨度，我国社区矫正只有十多年的发展历程。劳教制度废止对社区矫正运行会产生怎样的影响，是本研究的一个兴趣点。

1.学界观点

很多学者认为，社区矫正经过了正当司法程序，更有利于矫正对象复归社会、实现社会权利[20]，后劳教时代应强化社区矫正的功能和作用[21]。还有学者认为，原劳教对象并没有严重的社会危害性与人身危险性，机构处遇不利于教育矫治目的的实现。社会处遇还能够大大节约我国司法资源，降低执法成本。[22]但也有学者对社区矫正能否有效承接这些功能提出了质疑：实际工作中社区矫正多流于形式，矫正对象名义上处于刑事处罚矫治期，但实际缺乏有效矫治或监管，放任其自身发展，社区矫正成为逃避刑罚、监所惩处的最佳方式。[23]在中国社科院法学所针对前劳教专业人士的调研中，69.2％选择了“不支持社区矫正替代劳动教养”，司法行政系统样本里面不支持率更是高达90.9％。[24]

后劳教时代严重违法、轻微犯罪的惩治规范体系也是一个讨论焦点。高美琴指出，劳教制度废止导致我国的违法犯罪制裁体系在行政处罚和刑罚制裁之间出现一个缺口，比如适用行政处罚力度不够，但刑罚制裁又显得过重的情况。[25]但是这种担心显得有点多余：一方面，劳动教养的严厉程度高于开放式执行的社区矫正，原有的“治安管理处罚—劳动教养—刑罚”三级体系本就不是一个严格的等级序列；另一方面，我国《刑法》规定的轻微刑罚，如管制、拘役和短期有期徒刑，加上罚金和缓刑等，完全可以满足对原劳教对象的刑事处罚需要。[26]其中拘役的起点为1个月，现有的行政拘留最长为15日，基本上实现了对接。

2.社区矫正一线的声音：没有什么影响

相对于学界对于劳教废止及其对社区矫正影响的系列争论，社区矫正一线却是波澜不惊，“劳教是劳教，社区矫正是社区矫正，两者没有什么必然联系。”某区县社区矫正分管副局长如此谈道。一位司法所所长坦言：“劳教是由公安作出的，社区矫正是由法院作出的。从我们接收矫正对象的角度来看，同以前相比没有什么变化。”

“2014年我们这里的社区矫正对象数量反而还下降了。”北京某区社区矫正科长还进一步详细介绍了当地劳教制度废止后的具体情况，“这是由于剥权不再进入社区矫正，同时监狱也开始谨慎从严，收紧了假释。管制不便监管（重犯后一般进行行政处罚，而不是收监），能判缓刑的都判缓刑了。由此导致这个时期缓刑的比例有较大幅度上升，但社区矫正对象的总量是下降的。”为了证明其所言非虚，他们专门提供了2012—2014年间当地社区矫正对象统计数据，这三年的年末总人数分别为282个、262个和247个，参见下表1-1：

表1-1　北京某区劳教废止前后社区矫正对象各类别数量变化

表格数据印证了该科长的谈话内容：3年间，假释和管制数量急剧减少，剥权数量为0，缓刑绝对数量小幅度增长但所占比例提高了不少（因其他类别在减少）。然而，从该区的数据我们仍然不能确定劳教制度废止到底对社区矫正有什么影响以及影响有多大，因为该区总人数的减少主要是由于假释收紧，而假释人员的变化与劳教制度没有什么联系。而且，仅仅北京一个区的简单大类数据，可能难以代表更广更深层面的变化。因此，我们还需要更多省市更全面的调查数据，通过假设检验来判断。