在清代皇帝的上谕中，常指责地方办理灾务官员“督办不力”、“玩视民瘼”、“办理不善”，此实为渎职的另一种表现。在荒政的各个环节中，官员均可能出现渎职行为，前部分之报灾迟延、匿灾不报等是报灾过程中的渎职，而督办不力等则涉及勘报灾情之后，查赈、放赈、平籴、蠲缓、安辑等环节的渎职，甚至在受灾之先不能预先办理等情况也属此列。在本书中，统以督办不力为名进行论述。由于上级官员对于下级官员渎职行为的失察也经常要负“领导责任”，且往往在同一案件中发生，大致也可归于督办不力的渎职范畴，故一并于此进行讨论。
关于督办不力法律责任的规定大致可以分为三类，一是违反办理救荒程序的责任；二是失察下属的责任；三是在救荒过程中其他失职行为的责任。
（一）违反救荒程序
1.违反救荒程序的法律责任
救灾需按照前章所述程序逐步进行，各个环节皆应遵守规定，如有违反规定，则会受到相应处罚。清代《会典》中记载了多项违反救灾程序规定的法律责任，兹列举数项如下：
在勘灾环节，要求州县官亲往查勘，如有违反此规定而派遣教官、杂职等前往查勘者，则处罚俸一年。[47]除《会典》规定外，《大清律例》中的“检踏灾伤钱粮”条也有类似规定：
若初覆检踏，（有司承委）官吏不行亲诣田所，及虽诣田所，不为用心从实检踏，止凭里长、甲首朦胧供报，中间以熟作荒，以荒作熟，增减分数，通同作弊，瞒官害民者，各杖一百，罢职役不叙。[48]
《大清律例》的处分要重于《会典》中的处分，对官吏不仅处杖刑，还需罢职。
在报灾环节，康熙十五年议准，“若止报巡抚，不报总督；及报灾之时，未缴印结，册内不分析明白者，罚俸六个月。”[49]
在蠲缓环节，首先规定了地方接到蠲缓之誊黄后，如不立即宣示，“十日以上者降一级调用；二十日以上者降二级调用；一月以上者革职”。[50]其次，在奉旨蠲免后，州县官应出示晓谕，刊刻免单，按户给执，“若不给免单，或给单而不填蠲免实数者革职”。[51]最后，在对蠲免情况填报造册时，任意增减情形，“州县官降二级调用；该管司道府官罚俸一年；督抚罚俸六月”。[52]而如未经题免报灾即造册蠲免，“州县官罚俸一年；该管上司皆罚俸六月”。[53]
虽然并没有全数罗列相关规定，但从上述规定亦可以看出，在救荒的任一环节上，如不按照规定办理，皆可能受到处分。这些处分同样为行政处分，并不涉及刑罚。就处分本身而言，无论是罚俸，还是降调，处分皆不算严重，唯一规定予以革职的是不宣示誊黄，笔者认为其严重之处还在于对圣旨的轻慢，而不仅仅是在救荒中存在渎职行为本身。
2.违反救荒程序之案例
乾隆三十一年湖南水灾，沅陵县知县被巡抚常钧参奏：“沅陵县知县王元位于被灾轻重情形并未确查抚恤，辰州府知府诸重光亦未亲往查办，扶同该县欺朦饰混，请一并革职”，乾隆帝在上谕中认为：
知府知县所以为民也，而为民之事莫要于灾伤赈恤，凡知府请训，无不以是为谆谆。今诸重光竟若罔闻，牧民之谓何？常钧参奏甚是。诸重光、王元位俱著革职。但仅令其罢官回藉转得置身事外，不足以示儆戒，并著仍留该处差遣办理灾赈事务，效力赎罪。[54]
该案中知县王元位、知府诸重光皆因违反程序，未亲往查勘灾情而被革职。但乾隆帝又认为仅仅革职而使其置身事外，不足以对渎职官员以及其他官员起到儆戒作用，故要求二人仍留灾区办理救灾事务以赎其罪。
乾隆四十六年八月，山东巡抚参奏定陶知县办赈渎职，请旨革职，乾隆帝批准所请：
据图泰参奏，定陶县知县倪大猷于该县居民猝被水灾，给发抚恤银两并不亲身前往，惟令书役、家丁随同委员给放，膜视民瘼，殊属玩愒，请旨将定陶县知县倪大猷革职等语。倪大猷著革职。[55]
该案定陶知县的渎职行为比较清楚，完全与法律规定相符合，故对其进行处分。
从前文所引法律规定来看，官员不亲往勘灾应处罚俸，若吏役有侵蚀等行为应处降调，只有知情不举方能革职。此两案中并没有明言后两种情形，对其革职处分，似重于法律之规定。若言是依《大清律例》进行处罚，则又未处以杖刑。笔者认为处罚并未经刑部核查，应不是依据《大清律例》处罚，亦未按会典记载之成例，地方官对此情形皆以革职参奏，或此时革职已成惯常做法，不过未修入会典而已。在第一例中，乾隆帝将二人革职后又要求留在该处继续办理赈灾事务，应为其在具体案件上所做之不同决定，这显示了皇帝在最终处分上的决定权。当然，要求渎职官吏仍继续办理灾务，确可督促其赎罪，训诫其本人及其他官员的之意义则更为明显。
（二）失察下属
1.失察下属的法律责任
失察下属是救荒中常见的情况，由于地方官员本身无法事必躬亲，不得已委派书役等协助办理灾赈，当其有勒索、侵蚀、虚开等情节被查出后，地方官员自然需承担失察之责。清代对于救荒中官员失察下属的责任，也有较为细致的法律规定。以下列举部分规定稍做分析。
康熙十八年议准规定，在给予灾户免单出现填写不实时，如“系失察胥役蒙混隐匿……降二级调用；知情纵容者革职”。[56]
乾隆元年规定勘灾时委员及随从的饭食盘费以及造册纸张等费由公费支出，不得向灾民索要后，又规定“若州县官不能详察严禁，以致胥役里保仍蹈故辙，舞弊蠹民者，著该督抚立即题参，从重议处”。[57]嘉庆时将州县的失察责任更明确化，“傥有胥役里保舞弊蠹民，将州县官照失察书役扣克例，降二级调用”。[58]
针对书役克扣、冒领等行为，乾隆四年规定，如“该州县漫无觉察者，降二级调用……州县官既已觉察，而故为容隐者，将该州县官革职”。[59]光绪时对此行为加大了处分力度，规定“州县官失于觉察者，降三级调用”，“傥于失察后尚未别经发觉之先，能自行查出检举究办者，降二级调用”。[60]
针对平粜时书役“包买渔利，抑勒出入”的行为，如地方官失察，则“将该地方官降一级调用”。如州县官已经察觉，但为其隐瞒者，“将该州县官革职”。[61]
通过这些规定可见，相比以上单纯渎职而言，由于失察而导致吏役贪污侵蚀的情况下，对官员的处分要重得多。一般失察皆处以降调，而若明知故纵，则将官员革职。
除前述针对州县官员失察其手下吏役之规定外，当州县官员有贪腐、渎职行为，其上级官员——从府、道官员直至督抚，都可能因失察受到处分。对此，法律也有相应规定，清初时规定：“其督抚、布政使、道府等官不行稽察，令州县任意侵蚀者，皆革职”，光绪年间则规定“督抚不将侵冒之员照例参请拿问者，降三级调用”。[62]可见，当州县官出现贪污等行为时，对其上级官员失察渎职的处分要更严重。
在《大清刑律》中，也规定官员失察下属，致使报灾不实的刑事责任：
其检踏官吏及里长、甲首，（原未受财，止）失于关防，致（使荒熟分数）有不实者，计（不实之）田，十亩以下免罪，十亩以上至二十亩，笞二十，每二十亩加一等，罪止杖八十。（官吏系公罪，俱留职役。）[63]
此条规定并不革除官员职务，仅处杖刑，较轻。笔者尚未发现在实践中以此条文对官员进行论处之案例，或因报灾不实之处分更为严厉之故。
2.失察下属之案例
乾隆十九年正月，两江总督鄂容安参奏江苏兴化知县刘霖承办赈务时将米粮混以糠粃，并有短缺情形，请求将其革职审问。乾隆帝批示：
刘霖承办赈务，将米石搀和糠粃，短缺升合，此与寻常侵欺帑项不同。灾民嗷嗷待哺，为民父母者即实心办理，如数拨给尚恐不免饥馁，而乘机侵克，罔恤民命，此岂有人心者？该督抚访查确凿，自应严参，照例请旨革职拿问。若仅照常题参审讯，何以惩儆贪邪？刘霖著革职拿问，所有搀和米色及亏缺帑项一并严审究追，按律定拟具奏。嗣后有似此而该督抚仍视为泛常，不照例革职拿问者，该部即治督抚以徇庇之罪。[64]
四月，经审问后查明刘知县并无贪污之事，乃其家人、书办所为，最后以失察下属之渎职行为对其进行惩处：
刘霖前经该督鄂容安以承办赈务侵欺米石搀和糠粃情由题请革职。朕念国家发粟以救待哺之灾黎，而贪吏忍于夺之民口而自食，若照常题参审讯，合一惩儆贪邪，因降旨革职拿问，以为罔恤民命者戒。今据该抚庄有恭审明，散赈斗斛实未短少，其米色不纯系家人、书办乘机侵扣，刘霖并无通同侵蚀情弊，应照例革职等语。朕办理庶政，一秉至公，不存成见，刘霖如果克民入己，即应于该处正法。既经审明，止系失于督察，只应按例治以应得之罪，著一并议奏。[65](www.xing528.com)
笔者所搜集之文献并未载明最后如何对其进行处分，如按照前文所引法律之规定，应处降调。这显然与贪污之处罚区别甚大。
乾隆三十一年湖南水灾，沅陵知县王元位和辰州知府诸重光因未能亲往查勘，通同瞒混而受革职处分，二人之上级官员亦因失察而受处分，乾隆帝在上谕中称：
至此等办灾不力，玩视民瘼之员，李因培即应据实参奏，何以俟至新抚常钧始行查办？该司道亦所司何事？李因培昨已降旨交部议处，沈世枫业已降调，[66]所有布政使赫升额、辰沅道富泰并著传旨申斥。[67]
据此上谕，除巡抚李因培外，湖南布政使赫升额被申斥，辰沅道富泰被申斥，二人都是负因失察之渎职责任。但其失察仅被申斥，并不构成行政处分，即其并未实际承担失察之责。
此外，在后文所述贪污侵蚀赈银案件中，上级官员也基本因为渎职失察而受到各种处分，具体情形见后文，于此不再赘言。
（三）救荒中其他渎职行为
1.救荒中其他渎职行为的法律责任
救荒中的其他渎职行为情况较为复杂，一般而言，凡在救荒中不尽心办理灾赈事务，以致出现不良后果者，皆属此类。也正是由于情况复杂，故而法律没有专门对此进行类型化的规定，而只根据官员具体渎职情况，以及造成的后果进行处分。
当然，对于某些事项，也有以法律规定之情形。例如康熙四年十月，山东道御史顾如华上疏要求对于各地不能实心修筑堤防，导致堤岸溃决造成灾害的官员追究责任，称：
近见楚省屡报水灾。以地称泽国，向恃长堤，以资捍御。今荆襄一带堤防溃决，虽朝廷沛蠲恤之仁，而生灵终遭沉溺之害。请严饬督抚，责成有司查边近江汉旧堤，及时修筑，并入考成例，定其官箴。怠缓草率者、依律治罪，亦备荒之急务也。
随后朝廷采纳其意见，降旨：“修筑堤防，上官不亲身验看，率委微员，任其怠忽，以致溃决，下部确议。”[68]这一规定要求对官员渎职造成的堤岸溃决追究责任，但具体应如何处分，则未见明确规定。
又如乾隆二十二年的一份上谕中，乾隆帝称：
向来直省遇有偏灾，本邑正佐不敷分辨，例委邻封州县及佐杂试用等官，协同查办，原期体察周详，毋致遗滥，乃委员往往以例无处分。事非切己，不过伏同具结，虚应故事，甚非差委本意。委员既经派遣，则承办皆分内之事，自应与地方官功过一体。嗣后委员如有查灾不据实报结，办赈不实心挨查，草率从事，仍前怠忽者，该督抚查明题参，照地方官查办灾赈不实，一体处分，著为令。[69]
据此，各办赈委员如果办理灾赈有渎职情形，当与地方官一例处分。
2.救荒中其他失职行为之案例
雍正三年，河南兰考黄河决堤，对于地方官吏疏于防范之行为，雍正帝下诏：“今仪封、兰阳既被冲决，其疏防官吏例应参处。今止停其议叙，不必参处，并从宽免其赔修。”[70]即照例应当进行惩处，但雍正帝却予以从宽，不但不进行参处，且免除其赔偿修理堤防的责任，仅停止议叙。
与上例相似，乾隆三十四年湖北黄梅江堤溃决，乾隆帝依例追究了相关官员的责任，在七月二十三日的一份上谕中指出：
湖北黄梅扁担裂江堤溃缺之处系前任黄梅县知县吕世庆承修……此项堤工濒江，捍御所资，关系最为紧要。前岁因江水暴涨，旧堤残缺者多，恐民修力或不瞻，工作未得实济，是以于高晋等会勘奏到，时时饬动帑修筑，以期永固。乃报竣甫逾一年，偶遇盛涨，即有溃塌之处，是承修之员不能如式坚筑，实难辞究。著传谕吴达善即将黄梅县溃决丈尺迅速查明具奏。著令原办之吕世庆赔修，其从前派出稽查验收之大员，并著一并查明参奏。[71]
从上谕中可见，对于修筑水利工程的渎职，导致灾害发生时，将要求责任官员进行赔修，而其他处分则不明。
从以上二例可以看出，前文康熙四年之规定在实践中得以实施，其主要责任包括赔修一项，而其余责任则不甚明了。对于官员的渎职行为并不单纯予以行政或刑事处分，而要求赔修，即对因其渎职造成的经济损失进行赔偿，可以促使官员认真履行职责，这样的法律规定是有积极效果的，这也是清代救灾法律中值得借鉴的部分。
乾隆十六年浙江受灾，在救灾中，知府金洪铨因为渎职被革职留任。据《清实录》记载：“金洪铨玩赈误公，非寻常阘冗之员可比，该抚仅请休致，实属瞻徇。是以朕见喀尔吉善之奏，即将该知府革职，留省效力。”[72]金洪铨“玩赈误公”，可见，乾隆帝认为其因渎职而误赈济之事情节比一般渎职为重，故驳回闽浙总督的处理意见，将其革职。如前文之革职但继续办赈以赎罪事，乾隆帝在此案中同样要求金知府留省效力。
不久，金衢严道郑基也因渎职被革职。浙江巡抚永贵奏称郑基“办理灾务一无就绪”，念在为官操守尚好，建议降调处分。但乾隆帝以为处分过轻，于八月五日谕曰：
郑基身为监司大员，于灾赈事务既不能先事筹办，又不能临时弹压，以致地方酿成抢夺之案，种种不职。此等溺职劣员，尚有何间曹为伊降补之地耶？所奏非是。郑基著革职，以为玩视民瘼者之戒。[73]
从上谕中，郑基的渎职行为有二：受灾后未能及时筹办，对发生的抢夺事件处理失当。按照永贵等奏，按例此等行为或可降调处分，但乾隆帝认为其渎职情状严重，驳回处分意见，将其革职。
将郑基革职四个月后，浙江巡抚永贵也因为渎职等因被革职。早在该年五月，乾隆帝就曾告诫永贵，认为其在上年灾后直至当年均未能妥善办理，以致发生抢米事件，“所有疏忽之处，该抚无所辞咎”，虽加恩宽免，但“嗣后如仍前疏忽，必从重加以处分”。[74]七月，御史范廷楷又参奏永贵徇庇知府金洪铨，乾隆帝再次告诫并亦再次宽恕永贵，认为当此救灾之时，如仓促更换巡抚，不利于赈恤之事，故姑且宽贷，视其此后办赈情况以决定去留。[75]至救灾事务基本完成后，乾隆帝历数永贵在浙抚任上救灾中的种种过错，终于将其革职。乾隆帝最终将永贵革职，其原因主要为：办灾茫然失措，无头绪，处理事件迟缓疏忽；徇庇下属，其对金洪铨、郑基的处置意见皆为乾隆帝更改；有讳灾之意。综合来看，永贵虽有讳灾之意，但并无讳灾之实，对其革职处分，主要还是因办理不善的渎职行为。[76]革职之后，乾隆帝又将永贵发往西北军营“自备资斧，效力赎罪”。[77]
乾隆三十一年湖南水灾，前文已述对相关官员不按程序办赈，以及失察行为的处理情况，除此之外，案发时已调任福建巡抚的前任湖南巡抚李因培，仍旧被追究了渎职责任。乾隆帝在上谕中称：
据常钧奏，查办常德府属被水抚恤情形，折内称面询灾民及各地方官，有已经遵例散给抚恤口粮者，亦有拘泥夏日被水俟秋成确勘分别办理不敢即行赈恤等语。所奏殊堪骇异。此次常德等属狡被异涨，与寻常被灾者不同。前经李因培奏报山水涨溢情形，即降旨令其作速查明，先行抚恤一月口粮，俾穷民均资接济。今据常钧所奏报，该处地方官竟有拘泥成例，俟秋成后始行办理者。试思现在积水未消，灾民露处乏食，岂能坐待秋成赈恤之理？李因培从前所办何事？至于城工堤垸俱系卫民要务，李因培亦并未具奏，及此实为可怪。其意不过以交代在即，心存五日京兆之见，不复详悉查办。督抚身任地方，似此灾赈重大，关系民生呼吸之事，辄意存诿御，置民瘼于度处，则所赖于督抚大吏者何在？殊非朕轸恤爱民之意。李因培著交部议处。[78]
据此，李因培的渎职在于未能根据情况及时作出调整，而拘泥成例，不顾百姓实际需要；此外相关城工堤垸情形也并未上报，有诿卸责任之意。两事都为渎职，故对其进行处分。查《东华续录（乾隆朝）》可知，李因培经吏部议处后，给予降调处分，自福建巡抚降调为四川按察使。[79]
乾隆五十一年，湖北江陵县灾民蒋鲁玉进京控告该县知县孔毓檀、书吏苏秉六等克扣并侵吞赈银。据其呈供，上年江陵遭受旱灾，作为应予赈济的灾户，其并未领到赈银，且当地领赈情况混乱。[80]乾隆帝闻之即颁发谕旨并遣钦差前往查案。钦差李侍尧调查后，认为孔知县办赈不力，遂请旨将孔知县革职。[81]在继续调查后，又追究出书吏苏秉六等五人向地方保正勒索了六十二两银子之事，而孔知县并不知情。[82]李侍尧认为孔知县办赈迟延，又不能察吏，使灾民无处投诉而赴京呈供，从而向乾隆帝提出了对孔知县和苏书吏的处理意见：
江陵县书吏苏秉六等，虽无吞赈侵谷情弊，而于覆查户口勒索保正银六十余两，五人分用。知县孔毓檀于灾赈银两尚无侵蚀，但于领到银谷先放附近各垸，其较远处所直至本年正月始行放给，以致灾民情急呈控。请将孔毓檀革职从重发往军台效力赎罪，书吏苏秉六等从重改发乌鲁木齐为奴。[83]
同时荆州府知府、荆宜施道、湖北布政使、湖广总督等皆交部议处。[84]
乾隆帝接奏报后，于七月十一日发布谕旨，宣布其最终处理结果：
朕细阅此案情节，该县于灾赈银两不能按户发给，以致灾黎情急控告。该县如果实有侵蚀入己情弊，自应从严治罪，即立置重典，亦不为枉。孔毓檀于领到赈银不按初赈、二赈之例使远近同时均沾实惠，其咎止于办理不善，与侵蚀入己者有间，予以革职已足蔽辜，其发往军台效力之处著加恩宽免。[85]
最终，孔知县得沐皇恩，免除发往军台效力，仅因办理不善而受革职处分。该案发生时，乃作为贪污案件进行查办。但最后查实情况，知县并无贪污情节，仅失察下属，并办理不力，属于渎职，故以渎职进行了处分。
综上所述，清代对于救荒中的渎职行为有详细的法律进行规范，在实践中，一旦官员的渎职行为被觉察，一般都会受到相应的惩处。对渎职行为的惩处一般为行政处分。处分的最终决定权操于皇帝之手，皇帝可以对渎职官员进行宽免或严惩。有学者认为，对官员的渎职行为进行惩罚，目的在于督促官员按照法律要求办事，提高行政效率；同时也加强臣子对君主的敬畏。[86]从笔者以上分析的清代救荒中的官吏渎职案件中，亦可得出这一结论。而且，笔者认为，正是通过皇帝的天恩难测，而不仅仅是通过法律的明文规定，才使官员在敬畏中去办理政务。通过这些手段，也在客观上保障了国家的救荒措施得以实现，尽管在实施中仍不能杜绝渎职、贪污等影响救荒效果的行为发生。
免责声明：以上内容源自网络，版权归原作者所有，如有侵犯您的原创版权请告知，我们将尽快删除相关内容。
