（一）匿灾不报与报灾不实的原因及危害
相比报灾逾限，匿灾不报和报灾不实是灾荒时期更为常见的官员渎职行为。匿灾不报是官员在灾害发生后隐瞒事实，并不向上级奏报；而报灾不实则是受灾之后，虽然报灾，但却夸大或缩小灾情，增减受灾分数。并未发生灾情而捏报灾情严格说来也属于报灾不实。
对于匿灾不报和报灾不实的原因，早在宋代，董煟于其《救荒活民书》中就曾指出，“今之郡县，专促办财赋而讳言灾伤……非不识古人活民之意，顾亦迫于诸司之征催，有所不暇计顾耳。”[7]清代的皇帝对此也有着很清楚的认识，归纳起来，其大致认为有如下一些原因：
第一是影响地方额外收入。康熙帝“曾以地方官匿灾不报之故询之于民”，得到的答案是“民一罹灾朝廷即蠲岁赋，赋一蠲，则火耗无徵，故地方官隐而不报也”。[8]雍正帝也认为“惟恐报灾蠲赋。已身不得火耗羡余。而隐匿不报者有之”。[9]第二是美化地方官的政绩。乾隆帝登基之后，在上谕中分析匿灾之弊时说：
某处歉获，其意只图粉饰，以邀感召和气之名，而不知即此一念欺罔，已为获罪于民，获罪于君，而获罪于天矣……若岁丰可引为巳功，则必岁歉惧为巳罪。捏报丰收，不恤民艰使饥冻流亡之惨不得上闻，蠲免赈恤之恩不得下逮。[10]
第三是因勘报灾情手续麻烦而图省事。雍正帝在要求地方官据实报告水旱灾荒时就曾说，“不可隐匿，以图省事。亦不可捏报，以滋弊端。”[11]
第四是粉饰太平，逢迎上意。如康熙四十八年，康熙帝在上谕中以安徽巡抚刘光美不奏报灾荒，“其意以为灾荒非盛世所宜言”。[12]
第五是由于前此已经预报收成，继而受灾，为避免受处分而匿灾。嘉庆帝在上谕中曾指出：
向来各省田禾夏收秋收分数，多有先奏约收，复于一二月后题报实收者……即先报约收分数后，适遇旱潦偏灾，收成稍减，原可随时具奏，何得因先已奏过约收，稍存回护？……该州县率以具报在前，心存粉饰，即间有灾荒，亦以讳匿为晓事。而府司等又辄回护前详，即州县偶有具报者，亦多方驳饬，惟期与原报相符。以致成灾之处，不加勘办，且照常催徵，置灾黎于不问，实堪悯恻。[13]
其中影响地方财政收入一项，涉及清代的财税制度，其或存在弊端，但却不应成为匿灾不报与报灾不实的理由。
此外，笔者认为报灾不实还应有一个重要原因，即官员意图藉此贪污，夸大灾情或捏报灾情，意图都在于侵吞发放的赈济银两。当然，这已属于贪污范畴，后文贪污部分将有详细论述。
对于匿灾不报和报灾不实的危害，康熙帝认为“自古弊端，匿灾为甚”，当遭遇灾荒时，“倘预行奏报，无不可赈救者”，“山东各官匿灾不报，故大致饥馑。向日陕西饥荒，亦由于匿不报闻”。[14]可见，匿灾不报和报灾不实可能会导致灾害的扩大，使灾民不能得到充分救济，进而引发社会动荡不安，危及政权。明亡之鉴不远，清代君主对此的认识是深刻的。此外，官员的渎职行为同样影响了官府的形象，损害了皇权的尊严，故而需对此进行严惩。
乾隆初年，乾隆帝就曾连续下诏禁止讳灾不报：
水旱之灾虽尧汤不能免，惟有勤恤民隐，竭力补救，可以化灾沴而成太和。总在积至诚以昭假，不可萌一念之欺罔也。督抚身任封疆重寄，奏报收成分数，乃关系地方民命，必确实无欺，始得议行蠲赈以苏民困……嗣后务各警醒，所奏报各地方收获分数，少是丝毫假饰，以干重戾。[15]
切不可讳灾掩饰，视同瘼外。朕每见外省奏报，即系小灾，亦必儆戒自省，不知汝等督抚如何居心耳？然地方之灾祲，在所不免，而人力之补苴，不可不尽。若于被难之民，赈恤有所不力，致令灾黎失所，则朕之谴责，汝等不能逃也！[16]
务令督抚藩臬等，飞章陈奏，不许稽迟，亦不许以重为轻，丝毫粉饰。倘或隐匿不陈，或言之不尽，朕从他处访闻，必将该督抚等加以严谴。盖年岁丰歉，本有不齐之数，惟遇灾而惧，尽人事以挽之，自然感召天和，转祸为福。若稍存讳灾之心，上下相蒙。其害有不可胜言者，是以孜孜不怠，惟恐民隐不能上达……夫民瘼所关，乃国家第一要务……嗣后督抚等，若有匿灾不报，或删减分数，不据实在情形者，经朕访闻，或被科道纠参，必严加议处，不少宽贷。[17]
由是可见乾隆帝对于匿灾不报和报灾不实的态度。是以在乾隆一朝，对于此类渎职案件的处分规则趋于完善。
（二）匿灾不报和报灾不实的法律责任
由于匿灾不报和报灾不实危害甚大，故而清代法律有严格规定。乾隆五年修订的《大清律例》中“检踏灾伤田粮”条中规定：
若初覆检踏，（有司承委）官吏不行亲诣田所，及虽诣田所，不为用心从实检踏，止凭里长、甲首朦胧供报，中间以熟作荒，以荒作熟，增减分数，通同作弊，瞒官害民者，各杖一百，罢职役不叙。若致枉有所征免（有灾伤当免而征，曰枉征；无灾伤当征而免，曰枉免。）粮数，[18]计赃重者坐赃论。（枉有所征免粮数，自奏准后发觉谓之赃，故罪重于杖一百，并坐赃论。）里长、甲首各与同罪，受财（官吏里甲受财检踏开报不实，以致枉有征免。）者，并计赃以枉法从重论。
其检踏官吏及里长、甲首，（原未受财，止）失于关防，致（使荒熟分数）有不实者，计（不实）之田，十亩以下免罪，十亩以上至二十亩，笞二十，每二十亩加一等，罪止杖八十。（官吏系公罪，俱留职役。）[19]
稍晚完成的《（乾隆）大清会典》中，也作了原则性规定：“愆期及匿灾不奏报者，论如法。”[20]《（光绪）大清会典》中也规定：“罪其匿灾者，减灾分者。”[21]
就具体处分而言，在清代的五朝《大清会典》中，记载了自顺治以来的相关规定。如康熙十五年议准：“妄报饥荒，或地方有异灾不申报者，罚俸一年。”[22]康熙十八年又议准：
州县官不将民生苦情详报上司，使民无处可诉，其事发觉，将州县官革职，永不叙用。若州县官已经详报，而上司不准接题达者，将上司亦革职。[23]
嘉庆十九年，再次重申：
傥州县官与会勘之员，有将成灾田亩报作不成灾者，俱革职，永不叙用；若增减分数，致有枉征枉免者，俱革职；其非有意增减，止于分数不实，田在二十亩以上者，降二级留任。[24]
根据这些规定，大致可以看出清代对于官员匿灾不报和报灾不实的处分分为行政处分和刑事处罚两类，当然这里还有一个前提，即官员没有犯数罪，如涉及贪污等情节。
行政处分主要有三种，即罚俸、革职、革职永不叙用，均规定于《大清会典》中。但从其具体表述中，并不能清楚地辨明究竟在何种情形下适用罚俸以及革职永不叙用。唯有革职这一针对州县之上级官吏的处分是较为明确的。
刑事处罚见于《大清律例》，主要针对报灾不实的情形。“通同作弊”等故意情形下，处杖一百；“失于关防”的过失情形下，按田亩数记罪，自笞二十起，止于杖八十。
此外还有对于胥吏及乡保等的处分。从清代的各种文献表述来看，多认为荒政之弊多出于胥吏、乡保之奸猾，因而在《大清律例》中规定了对其之处罚，基本同于对地方官吏的处罚，仅多“罢职役不叙”一项。
（三）匿灾不报及报灾不实之实例分析
清代法律对于匿灾不报和报灾不实应予以何处罚，有着明确的规定。在实践中是否依法处罚，清代发生的匿灾不报和报灾不实又有何特点，笔者从清代档案文献中，择取了部分案例进行分析论述。
案例一：
顺治十三年闰五月十五日，河南巡抚亢得时题报：
夏灾、秋灾立限申报，政恐民瘼之难达也。林县所千总朱国昌衰庸无为，玩匿未报。该道察出申详，经臣驳勘，而灾至十分共地七十二顷零……朱国昌经臣疏参革职。该道府杨春芳等虽催察委勘，但督责不严，不能无议，应听部覆。[25]
在此案中，林县卫所千总朱国昌因匿灾不报被革职，而其上级道府杨春芳亦因督责不严而被题参，要求吏部予以处分。因顺治朝对匿灾尚未有明确的处分规定，故可认为此时的处分为根据具体情况进行的处置。
案例二：(www.xing528.com)
康熙三十一年二月，四川陕西总督葛思泰奏报西安、凤翔二府被灾饥民经中央调拨银二十万两赈济，均沾实惠。正月以后，又降雨雪，缓解了旱情，灾民逐渐安定。但康熙帝对此却降下严旨：
督抚系封疆大臣，凡地方事宜，俱应预行筹画，早为区处，方有裨益。去年西安、凤翔等处旱灾，若先有积贮米谷，早行奏明赈济，小民必不至于饥荒流散。葛思泰等既不能先事预防积谷备赈，又不即行奏明。及朕闻知，遣官察看被灾情形，特谕蠲免钱粮，复颁发帑金，遣官赈济。近闻饥民尚有流至襄阳等处者甚多。葛思泰等不据实陈奏，乃屡称灾黎俱已得苏，不至失所，过于粉饰，具奏殊属不合。总督葛思泰，著革职留任。巡抚萨弼图，著革职。[26]
此案中，总督、巡抚等地方大员俱受革职留任及革职处分，不可谓不严厉。从案情来看，葛思泰等先有不及时奏明灾情之过，后又有粉饰灾情之责，故对其严处。但与法律条文对比，革职留任处分形式并未出现在规定之中，实为从宽处理。
案例三：
康熙三十七年，山东巡抚李炜因匿灾不报被革职，康熙帝在上谕中称：
山东巡抚李炜，居官不善，地方饥馑百姓乏食竟不奏闻。及至言官参奏，始行具疏。朕为人君，于国计民生，日切存心，详加审虑。李炜身任巡抚，不知抚恤百姓，著革职。[27]
此案中，亦以革职处置封疆大吏。而自巡抚之下其他官员的处分，则未见记载。
案例四：
康熙四十年十月，署四川陕西总督事吏部尚书席尔达奏称，甘肃巡抚喀拜报告其省受灾地方已行赈济，请蠲免赋税，康熙帝随后发布上谕称：
地方被灾，应即题报，预筹救赈之策。甘肃被灾，百姓流散，喀拜竟不题报。朕巡幸边外，贺兰山后公云木春来朝，逐一详询。云木春陈奏，朕方得悉。倘朕不询云木春，即遣人采访，彼亦隐匿不奏矣。喀拜著交九卿严察议处具奏……寻九卿议覆：喀拜应降三级调用。得旨：喀拜著革职。[28]
此案中，甘肃巡抚喀拜匿灾不报，康熙帝令交九卿议处，议处结果为降三级调用，属于较轻处分。康熙帝随即改处革职。未知降调之处分依据为何，但按此前之先例及法律规定，喀拜自然应处革职。由康熙帝更改处分，亦可见最终之处分决定权操于皇帝之手，九卿或吏部、刑部之议只是作为参考，尽管大多数时候皇帝会同意其意见。
案例五：
雍正元年，年羹尧进京陛见，提及山西省粮食歉收，应及早赈恤。雍正帝随即要求山西巡抚德音查实。德音回奏称山西收成很好，道无饥民，无需赈济。[29]后田文镜告祭华山回京复命，奏称山西平定州、寿阳县、徐沟县、祁县等处雨泽稀少，民生艰难，而地方官仍然在征收钱粮。雍正帝发觉德音等有掩饰匿灾之举，下诏“巡抚德音、布政使森图，著交该部察议”，并速对灾区进行赈济。[30]不久，吏部议奏：
山西巡抚德音、布政使森图隐匿地方灾荒，既不奏报，又不停征，应革职。得旨：遣祭华岳之侍读学士田文镜到日，朕询彼经过地方情形与百姓生理。据奏山西平定州等处民间生计维艰，地方官现在征比钱粮，是以即遣田文镜速往赈济。且闻年羹尧来京之时，曾嘱德音查明歉收州县，奏请缓征。至今并未启奏。巡抚系封疆大吏，一闻百姓饥馑，即当陈奏。德音既不奏闻。反行催科征纳，其不能胜巡抚之任，于此可见。德音从宽免革职，著来京在学士任效力行走。其员缺著内阁学士诺岷补授。布政使森图，人不及，著革退，在骁骑参领效力行走。其员缺著顺天府府丞连肖先补授。[31]
此案山西巡抚及布政使等人匿灾之过非轻，不仅被灾后不行题报，在雍正帝要求核查后仍然继续隐瞒。但处理结果却并不重，虽吏部议处结果为革职，但雍正帝却从轻发落了二人，德音免革职，回京平级任职；森图虽革职，亦安排正三品之职务，实为降调处分。这样从轻的处分在清代的匿灾案件中并不多见，或因二人皆是满员之故。
案例六：
乾隆二十二年，乾隆帝南巡至徐州，病退在家的前任江苏布政使彭家屏在迎驾时告知乾隆帝其家乡河南夏邑及邻县永城上年遭受严重水灾，河南巡抚图尔炳阿[32]匿灾不报。由此揭开了清中期一件重大匿灾案件。
据彭家屏所奏，上年河南夏邑、永城等地受灾，而图尔炳阿却认为并不成灾。乾隆帝后询问东河总督张师载，亦称夏邑受灾严重。至此，乾隆帝已明了图尔炳阿确有匿灾之举，但仅要求其再行查勘，尚无处分之意。[33]不久，乾隆帝接到图尔炳阿查勘后的奏报，认为夏邑等地并未成灾，仅粮价稍昂而已，[34]其匿灾之心昭然可见。乾隆帝亦认为图尔炳阿“始终文饰”，但仍为其网开一面，仅要求其认真办赈，如再不经心，“必当重治其罪”，[35]给了其一次将功赎罪的机会。乾隆帝之所以如此，事后来看，真实理由不过以彭家屏“出于多事或好名市惠乡井”，“地方乡宦挟私妄奏，此风自不可长”，[36]故而不处分图尔炳阿，以免使此类事件增多。
案件至此，似乎已经告一段落，对灾区开始赈济，对匿灾不报的图尔炳阿等官员也不再追究责任。但两个月后，当乾隆帝结束南巡，再次来到徐州的时候，夏邑灾民张钦拦道指称地方官瞒报夏邑灾情。此时，乾隆帝对于图尔炳阿仍采取宽容态度，反以张钦“或刁民见朕屡次加恩，遂为无餍之请。此等刁风，断不可长”，将其交山东巡抚审理。同时乾隆帝派遣步军统领衙门员外观音保微服前往灾区调查，并要求图尔炳阿再行详查，实心办理。[37]
再几日之后，当乾隆帝来到山东邹县，又一夏邑灾民刘元德拦驾状告夏邑知县办灾不力，而观音保的私访也证实了灾情的严重。乾隆帝终于震怒，下令追究图尔炳阿等河南官员的责任，其在四月十八日的上谕中下达了处分：
图尔炳阿初既不据实奏报，及命往查勘，又复有意讳饰，以致四邑灾民流离失所，深负朕复加擢用委任封疆之意。……图尔炳阿之玩视民瘼始终怙过亦殊不料竟至于此也。图尔炳阿著革职，发往乌里雅苏台军营，自备资斧效力赎罪，以为地方官讳灾者戒之。夏邑、永城二县知县，俱著革职拿问；其虞城、商邱二县，如应行参处，即著鹤年一并参奏拿问。该管道、府俱著查参议处。刘慥身为藩司，查办灾赈是其专责，乃不行据实入告，其于一切赈恤事务，又不能董率属员实心经理，遗漏者多，著交部严加察议。[38]
在处分河南官员的同时，乾隆帝同样要求严查告御状之幕后主使，另案查办。这使本可就此了结的匿灾案又生变故。刘元德供出幕后主使段昌绪等人，继而从段家查抄出吴三桂造反时檄文，又从彭家屏家中查出叙述明末历史的禁书，案件由此变为谋逆大案。因图尔炳阿等人查办有功，乾隆帝再下谕旨：
朕从前降旨，治图尔炳阿等之罪，原因讳灾。今经办出逆檄一事，是缉邪之功大，讳灾之罪小……图尔炳阿不必革职，著仍留河南巡抚之任。夏邑县知县孙默，能查出此事，尚属能办事之员，并永城县知县，俱免其革职拿问，各仍留原任。所有前降革职及调任各谕旨，俱不必行。其讳灾处分，仍著交部分别照例查议。[39]
此上谕中，暂时宽免了河南诸官员的匿灾之过。然而此案却仍未终了，在处理完彭家屏、段昌绪案件后，[40]乾隆帝又重新追究了河南官员的匿灾责任。五月的上谕中，乾隆帝称：
据图尔炳阿奏：查勘归德等府属极洼地内，不无积水，麦禾未免减收。但就一州一邑而论，不及十分之一等语，看来仍是讳灾之意。始终怙过不悛，殊未足信。[41]
是以，图尔炳阿在后续办理赈务中仍存有匿灾之意，怙过不悛。之后六月即将图尔炳阿调离河南，回京侯旨，[42]再于七月“革原任河南巡抚图尔炳阿职，发往乌里雅苏台军营办理粮饷事务”，[43]最终还是以匿灾之过将图尔炳阿革职，发往军台效力。
河南其他相关官员，除原布政使刘慥未被追究责任，并得以署理河南巡抚外，其余道、府、县官员俱再次受到处分：
河南归德府所属之夏邑、永城等县，连被水灾。而该地方官，玩视民瘼，有心讳匿。及降旨赈恤，仍不实心经理，一任灾黎流离失所，殊负牧民之任。向所以姑留原任者，以该地有不法莠民，设法告讦该管官，其风实不可长。今刁顽者既已除去，则良懦者其实可悯。该县官匿灾不恤，有顾仇其民之心，仅予罢斥，不足蔽辜。夏邑县知县孙默，著革职拿解刑部治罪。永城县知县张铨，亦著革职，交与该抚照例治罪。[44]
守令为亲民之官，地方遇有灾歉，理宜据实查报。河南夏、永等县被灾，该管归德府知府李由中扶同隐匿，殊属玩视。李由中著革职……其开归陈许道邓锡礼虽亦未经具报，但巡抚既有讳灾之意，而府县又未通详，该道职在稽查核转，较之守令有心讳匿者，尚属有间，且其材具亦尚可用以观后效者。邓锡礼著革职从宽留任。[45]
综合来看，此案中见于档案文献的对官员的处分有：巡抚图尔炳阿革职发往军台效力；开归陈许道邓锡礼革职留任；归德府知府李由中革职；夏邑知县孙默革职并交刑部治罪；永城知县张铨革职交巡抚治罪。虽然此案经过曲折，但乾隆帝仍然对匿灾不报的官员给予了不同处分，其前期的回护及中期的免责，实主要出于顾忌民众借灾要挟官员及朝廷之故，并非放任匿灾行为不予处分。而处理结果也基本与法律之规定相符。由此案件还可看出，对官员是否进行处分，以及进行何种处分，为皇帝一言决定之，皇帝对于事件轻重缓急的考量，以及帝王难测之心术，才是最终决定处理意见的根本。
案例七：
嘉庆十四年，甘肃省固原州报灾，经陕甘总督核查后系捏报灾情，嘉庆帝随后发布上谕称：
松筠参奏虚捏重灾冒请抚恤之县令一摺，据称署固原州知州隆德县知县吕荣同委员试用知县续炳南联衔禀报该州东北二乡所属五千六百五十七村庄秋禾被水、被霜、被雹，成灾七八分不等。经该督确访，该州东北二乡被霜情形较轻，止应奏请缓徵，冬春照例接济籽种口粮等语。是该署州以成灾较轻之区，竟敢捏报重灾，希冀冒领多银，实出情理之外。吕荣著革职，交该督提同试用知县续炳南严讯确情定拟具奏。[46]
捏报灾情为报灾不实之一种，相对于瞒报而言更为严重，官员往往以贪污赈银为目的捏灾。在该案中，署知州与勘灾委员通同捏报灾情，然经总督及时查出，并未导致冒赈情节出现，故未涉及贪污罪名。上谕将知州革职，连同勘灾委员一并交总督审讯定拟，在处分上仍以行政处罚之革职为主。
综合以上匿灾及报灾不实的案例，以及相关法律规定来看，皇帝对于灾情的汇报十分重视，一旦出现匿灾和报灾不实，都会要求相关部门对责任人予以惩处。清代在处理这类事件时，基本按照法律规定对涉案官员进行处分，其处分皆为行政处分性质，并未有以刑律处罚的情况。此外，皇帝在决定处分时，会根据具体情况不同，法外施恩，从宽处理。而从以上事例又可发现，从宽处理一般针对的是满洲大员，这也反映了清代存在满汉间同罪异罚的情形。
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