根据《大清会典》的规定，除去上述的赈米、赈银与赈粥，以及后文将论述的蠲免钱粮外，还有其他一些针对灾民的抚恤措施，主要有平粜、贷粟、兴土功使民就佣（即以工代赈）几项。这些措施往往针对灾情并不严重，甚至勘不成灾的地区，或在某些特定时段实施。
（一）平粜
在《（乾隆）大清会典》中，平粜为十二项荒政措施的第三项：
谷贱伤农，则增价以籴；谷贵伤民，则减价以粜。仓名常平，此常法也。若岁或大饥，有司先酌时价应减之数以报督抚，核定具奏即与施行。设厂城中及四乡，示期出粜，以济民食。其散粜之法与拯饥同。如仓谷不足，则动库帑遣官，告籴于邻省，再不足则截留漕粮以济之。俟市价既平而止。发仓储者，籴谷还仓；动库帑者，易银归库；截漕粮者，或增入常平，或报部候拨，皆因时酌定。有经理不善者，论如法。[96]
由此规定可见，清代的平粜制度是为了防止粮食价格过低或者过高而对民众生活造成影响，从而设立常平仓，由官方以高于或低于市场的粮价向民众收购或出售粮食。粮价高低因素很多，灾荒之年的粮食歉收或绝收是其重要原因，因而平粜之法亦为救荒之重要措施。就救济灾民之荒政而言，并不存在粮价过低的问题，故平粜在灾年实为低价向灾民粜米，以保障其有足够粮食度荒。当仓储粮食不足时，可以到外地采买，或截留漕粮。总之，该项制度为灾荒时期对灾区居民的一项抚恤措施，对稳定物价，保障粮食供应有重要作用。
顺治十七年时议准：“常平仓谷，春夏出粜，秋冬籴还，平价生息，务期便民。如遇凶荒，即按数给散灾户贫民。”[97]这是清代对于灾时平粜的最早的原则性规定，要求在灾荒时，以常平仓所储备的粮食散发给灾民。
康熙时期，开始出现了截留漕粮进行平粜的事例，如：康熙三十三年上谕：“霸州等被灾地方……其沿河一带景州等各州、县、卫，著将山东漕米，每处截留二千石，亦发粜以平米价。”[98]康熙四十二年议准：“将山东附近州县漕粮，截留二万石运送被灾州县减价平粜。”[99]虽未形成普遍性规则，但对此后截漕救灾有先例作用。
雍正四年对平粜地点的设立及州县官的监督责任又进行了规定：“凡有平粜州县，多立厂所，各预定日期，令附近村庄居民赴厂籴买，该州县官亲行监粜，毋使穷民有远涉守候之苦。”[100]
雍正十一年定平粜“存七粜三”之制：
前据直督奏请顺天、天津等七府五州酌量运米，以备平粜，并将所存仓谷存七粜三，以济民食，朕已允行。……各处皆有常平仓谷，其存贮仓谷万石以外者，准其存七粜三。
这是一般原则，但是在仓储存量不足的情况下，亦不必拘泥“粜三”之规定，“万石以内者，准其于粜三之外，酌量加增”，“或存七粜三，尚有不足，则酌量详报，不必拘定粜三之数。”[101]只需报请朝廷批准即可。这一规定在乾隆二十九年时又得到重申：
嗣后各省州县存仓米谷，除实遇歉收之年，米价过昂，非粜三可济民食者，据实酌量多粜。其寻常岁稔价平之年，照存七粜三之例办理。[102]
要求在灾荒歉收之时，不拘常例出粜，须以普济灾民为目的，按需平粜。
乾隆朝是平粜制度进一步完善的时期。乾隆二年，针对山东灾年的平粜中因距离州县城路途遥远之贫民，由于往返艰难难以获得平粜米粮，而州县城附近居民亦不能按日买得米粮之弊，曾有上谕曰：
夫平粜乃利济贫民第一要务，应俾均沾实惠。如离府县城郭遥远之乡村，亦当设法运至。如脚价无出，或动存公银两，或开销正项钱粮，皆朕所不惜。何至远乡之人，艰于奔赴？至于近地居民，不能按日得买，则明系胥吏为奸棍徒作弊之所致。该有司如何漫不经心，草率从事？而封疆大吏有牧民之责者，置民瘼于不问也。此旨到日，该抚悉心查察，选委干员实心奉行，毋蹈前辙……著该督抚将朕此旨晓谕百姓，务使远壤穷民，均沾实惠。[103]
即要求各地务必将粮食运送至偏远乡镇，使民众得享利益。至于经办之胥吏等上下其手，地方官失于督察等弊端，亦有专门措施予以防治、惩治，后文将详细论述。由是亦可见乾隆帝关心民瘼，爱惜民力的救荒思想。
乾隆三年又定粜米程序及限额：“平粜之时，应令贫户各赍门牌赴厂验明，保甲稽查粜给之数，每户以二斗为率，不许过多。”[104]
对于平粜时，应减价多少向灾民出售，乾隆七年曾发布上谕：
各省地方每遇歉收，米价昂贵，国家动发仓储，减价平粜，乃养民之切务。然有司经理不善，即滋弊端。是以乾隆四年有奏请于成熟之年，每石照市价减五分；米贵之年，每石照市价减一钱者。本年二月间特降谕旨，令该督抚等于地方歉收平粜之时，酌量情形，应减若干，豫行奏闻请旨。今朕再四思维，地方当饥馑之时，黎民乏食，朝廷百计区画，方且开仓发粟，急图拯济，一振再振，以安全之。岂有于平粜一节，豫防奸民之贱籴贵粜，不为多减价值，而使嗷嗷待哺之穷民，仍复艰于餬口乎？况赴仓籴买官米，与赴店籴买市米，其难易判然，又可历数。银色有高低之不等，戥头有轻重之不同，道里有远近之各殊，守候有久暂之莫定，此在平时且然，何况年荒乏米之日？若官价照时价略为少减，则所差几何。是国家徒有平粜之恩，而闾阎未受平粜之益也。朕痌瘝在抱，言念及此，再明白晓谕，嗣后务将该地方实在情形，必须减价若干，方与百姓有益之处，确切奏闻请旨。[105]
可见，在乾隆帝看来，具体规定应减价数额是没有必要的，应根据具体情形，以民众得益为目的来进行平粜。同年，乾隆帝再次强调：
各省荒歉之岁，穷民待哺孔殷，向奉恩纶，准其大加酌减，闾阎已沾惠泽。惟是各省道里远近不等，情形缓急不同，若必俟奏请之后始行减粜，恐小民不免守候之苦。应通行各省，如遇荒歉之岁，督抚审其实在情形，将必须减价若干，始于民生有益之处，一面具奏，一面办理。[106]
嘉庆朝也曾对具体减价数额进行过规定，如嘉庆七年江西受灾后，曾颁上谕：
著将南昌瑞州等属粮价在二两四五钱者，每石减银二钱；价在二两六钱至二两八钱者，每石减银三钱；价在二两九钱至三两一钱者，每石减银四钱；价在三两二钱至三两四钱者，每石减银五钱。统俟市价平复，再行停止。[107]
嘉庆十六年要求甘肃平粜“照时价每石减银三钱”，而其上年受灾时，曾规定“按照时价每石减银一钱”。[108]道光四年直隶救灾时也有规定：
数在一两八钱至二两及二两一钱者，每石减银三钱；二两一钱以上至二两四钱者，每石减银四钱；二两五钱以上，不必按价递减，每石总以二两定价出粜。数在一两八钱以内，至一两七钱余者，俱减至一两五钱为止；其在一两六钱及一两六钱以内者，仍照常例每石减银一钱，毋庸再行议减。[109]
故因地区不同、粮价不同、灾情不同，具体减价的数额是会发生变化的。
平粜时粮食的来源，在嘉庆朝之前的记载中，多以各地常平仓中存粮进行粜卖，亦有截留漕粮进行平粜，但随着嘉庆朝之后仓储不实严重，常平仓制度逐渐败落，[110]平粜时出现了更多赴外省采买粮食的情形，如道光三年“安徽省各州县被水较重，委员前赴四川、湖广、江西等省购买米十万石”，[111]道光十一年“江西省地方被水较广，委员赴四川采买米石，运回平粜”。[112]而在采买粮食的经费筹措上，也由政府全额支付，转为政府部分支付，部分依靠民间募集，如光绪三年“山西省灾区较广。由直隶筹款采办米粮一万八千石。并劝捐集赀购粮七千石。运至太原、平阳等处平粜。”[113]这也是清末荒政制度逐渐社会化的表现之一。
总体而言，在嘉庆、道光之后，关于各地受灾平粜之记载亦不少，但在基本制度方面并没有对前朝的规定有所变更，故可认为清代之受灾平粜制度在乾隆朝已定型，之后皆因循而已。但随着国家的中衰，平粜也越来越难以发挥原有制度设计时的功能。
（二）借贷粮食、种籽和生产资料
借贷粮食、种籽和生产资料，一是为了解决灾民的口粮问题，二是为了解决灾后生产的恢复问题，即所谓“俾艰食者得资餬口，乏种者无误翻犁”，[114]在解决口粮问题时，由政府向民众借贷粮食。与赈米、赈粥不同的是，借贷粮食的地区虽然遭受灾害，但一般并未达到官方所定的受灾标准，因而无法享受赈米、赈粥等措施，但是粮食歉收同样会导致民众衣食无着，造成社会动荡，因而需要借贷粮食予以救济。所借贷的粮食需要受借贷者归还，并有可能支付一定的利息。在解决灾后生产恢复问题时，由政府向民众借贷种籽，以供民众及时播种之需；而借贷的生产资料，一般为耕牛。
1.借贷粮食
康熙时即有借贷之记载。康熙三十年，山西平阳府等八州县受灾，即“将五台、崞县储米借给”。[115]而康熙三十五年，直隶宝坻等州县遭遇水灾，康熙帝认为“今年钱粮业已免征，无可蠲恤，该抚责成贤能地方官，确查实系穷民借支仓米，务令均沾实惠，不致流离失所。”[116]由此亦可见，借贷粮食乃是在赈济、蠲免等措施施行后，才实施的一项救济手段。而除可从仓储中调拨粮食借贷外，还可截留漕粮。康熙六十年直隶水灾，“秋禾被淹，贫民乏食”，朝廷要求各州县“将存仓米谷借给”，如不够借贷，则“于截留漕米内通融动支”。[117]
此后在雍正、乾隆时期的谕旨或批覆、议覆中有专门涉及借贷粮食之规则。关于所借贷之粮食的归还问题，雍正三年议准：“出借米谷，务令各州县官按名面给。秋熟之后，按户缴还”，[118]规定了缴还时间为秋季作物成熟之后，又规定了借贷时不可代领，应亲自领取。乾隆七年时，进一步明确了这一规定：“至五分灾不赈者，定例于春月酌借口粮，统于秋成还仓。”[119]乾隆十七年，再次将规定细化为夏灾出借和秋灾出借两种情形：(www.xing528.com)
各省被灾贫民借给耔种口粮，夏灾借给者，于秋后免息还仓；秋灾借给者，于次年麦熟后免息还仓，均扣限一年，自十七年为始，扣限造报，以昭画一。[120]
至乾隆二年，又有上谕：
各省出借仓谷，于秋后还仓时，有每石加息谷一斗之例。如地方本非歉岁，循例出陈易新，则应照例加息。若值歉收之年，国家方振恤之不遑，非平时贷谷者可比，至还仓时，止应完纳正谷，不应令其加息。将此永著为例。[121]
由此，正式确立了灾年借贷不加息的惯例。此后在乾隆七年时，江苏省十八州县受水灾，各州县“于常平仓项下，或动米谷，或动粜价，借给耔种口粮。所借仓粮，秋成免息还仓”。[122]
在乾隆朝的实践中，还有一些做法值得注意。一是借贷粮食时可以折算为银钱借给。如乾隆七年安徽水灾，在要求地方开仓借贷时，乾隆帝又要求：“若近处米谷不敷，由远处拨运，恐缓不济急，即照例用银折借。”[123]可见折银借给灾民已是成例。乾隆二十四年甘肃受灾后，也有上谕“著加恩河西每石折借银一两四钱，河东每石折借银一两三钱，俾农民耕作有资”。[124]可见经皇帝批准，折算价格可以在原有水准上提高。二是归还所借粮食，并非要求一次还清。如乾隆七年的安徽水灾中，经地方题报，乾隆帝同意借给灾民的粮食“俟丰收之后，分两年交还”。[125]三是在灾情严重时，可以再次借给。如乾隆十一年上谕称：
直隶盐山、庆云、宁津三县，原属上年灾重之地，先经借给耔种口粮，此时想已告匮。著照大小户口再借口粮一月，以资接济；按亩借给耔种粟米四升，以资耕作。[126]
乾隆朝之后，借贷粮食予灾民之事在《大清会典事例》中也多有记载，但在具体制度上几无变化，仍照此前规定执行，仅在归还时间、折银数额等方面依具体情形有所不同而已。
2.借贷种籽
《（乾隆）大清会典》中对借贷种籽有专门之规定：
或歉收之后，方春，民乏耔种，贫不能耕；或早禾初插，夏遇水旱，及既雨既霁，民贫不能补种。乃命府州县开常平仓，或社仓出谷贷之，俾耕插有资，以待秋熟。其兵丁之贫乏者，亦贷焉。及秋视其收成之丰歉，收成在八分以上者，加息征还；七分者免息征还；六分者本年征还其半，来年再征其半；五分以下者均缓征，以待来秋之熟。若上年被灾稍重，初得丰收，其还仓也亦准免息。直省有向不加息者，各从其土俗之宜。特旨本息均免者，率视督抚奏请即与豁除。[127]
从这一规定可见，借贷种籽是在受灾歉收之后贫困农民缺乏种籽而无法进行春播耕种，或无法进行补种时采取的措施。此时应从常平仓或社仓之储存中向农民出贷种籽，或借贷银钱供农民购买种籽。而归还时是否收取利息则根据收成来确定，也可根据各省惯例而不收利息。如果地方督抚根据实际情况请求豁免本息，则经批准后可特旨蠲免。
乾隆十七年时，进一步确定了灾年向贫民借贷种籽不得收取利息：
各省被灾贫民借给耔种口粮，夏灾借给者，于秋后免息还仓；秋灾借给者，于次年麦熟后免息还仓。均扣限一年。自十七年为始。扣限造报，以昭画一。[128]
从实践来看，清代借贷种籽一般为发放银钱。如康熙三十一年“陕西省西、凤二府属叠遭荒旱，动支州县捐银借给以为耔种之用”。[129]又如康熙六十年“陕西、甘肃二省五十九年夏秋被灾，今值春耕，拨解库银二十万两，借给耔种”。[130]又如乾隆三十五年河南武涉县水灾，“著每亩赏借耔种银六分，俾资接济”。[131]又如乾隆四十三年河南开封旱灾，“著加恩将实在麦地被旱之贫民……每亩借给耔种银六分，以资耕种”。[132]又如嘉庆六年“贷湖南省被水之武陵、龙阳二县贫民种麦工本银两”。[133]但也有发放种籽的情况，如乾隆八年直隶旱灾，方观承在救灾的同时，也命令官员采买麦种，“查明贫户畜有牛具者，按亩五升借给”，同时，如果灾民要自己购买种籽，则“每亩借银一钱”。[134]
3.借贷生产资料
在《大清会典》中并无有关借贷生产资料之规定，但实践中却不乏见。从历史上看，政府向农民借贷耕牛等也有先例，清代亦只是继承而已。
清代向灾民借贷的生产资料主要是耕牛，或由政府出钱购买后向灾民借贷，或折价后发放银钱。前者如乾隆十三年，山东莱州府五州县歉收之后又遭水灾，上谕称：
民间耕牛不敷犁种，若不豫为筹划，更恐坐误春耕。著照乾隆十年直隶庆云等县之例，于东省库贮本年赈济用剩银内动拨购买耕牛赏给，俾小民力作有资，以示惠济穷黎之意。[135]
后者如乾隆二十四年甘肃旱灾之后，乾隆帝颁发上谕称：“现在东作方兴，各属内有不能及时耕种者，俱借耔种牛具，折价给予，务俾农民早事南亩以冀有秋。”[136]又如乾隆三十五年江西水灾后，发布上谕称：“其被灾较轻州县，著酌借耔种牛具，俾得及时播种。”[137]还有一种情况，即要求“牛力有余”者，代外出逃荒灾民耕种田地，待其返回后，“酌量分与子利”。而直接雇用耕牛的价格为每亩二十五文。[138]
除借贷耕牛外，还有借贷喂养耕牛饲料的做法。乾隆七年“江南被灾之后，著有司劝谕灾民，爱护耕牛，官借给草价以资牧养。”[139]又如乾隆八年直隶旱灾，总督方观承对于“因旱乏草有牛而不能牧养者”，下令“于八九两月，每月借银五钱，以资饲养”。[140]
总体来看，借贷生产资料并非如借贷粮食、种籽为救灾时之常态，史料中记载不多，但亦为清代荒政实践中的一种措施，体现了政府重农之意，对救灾也发挥了一定的作用。
（三）以工代赈
以工代赈是指灾馑年份由政府兴建工程，招募灾民进行劳作，对灾民给付粮食或工钱，既可以使灾民得到果腹的粮食，又可以利用劳力完成工程的营建，是行之有效的积极救灾办法。
乾隆《大清会典》中对以工代赈的规定为：
岁饥，有力之家皆罢兴作，闲民转移，任执事者生计益艰，乃命有司相时地之宜，庀材鸠工，或筑城垣，或浚沟渠，或固堤防，或治仓廨，俾废坠可修而民就佣，赁得食，以免于阻饥。事竣则疏报所济饥民与所费工筑之数，由部覆核而奏销之。[141]
而嘉庆、光绪两朝《大清会典》则规定：“灾岁闾阎艰食，令督抚于地方应举之工，如沟渠、城垣、堤防，酌量题请办理，俾贫民佣工就食。”[142]据此可见，清代以工代赈兴建的项目包括修筑城垣、疏通沟渠、加固堤防、整治仓库等，基本属于公共事业项目，而疏通沟渠、巩固堤防等则更与防灾、救灾直接相关，有生产自救的性质。正如时人所言：“广赈莫过于兴工，而兴工之中莫善于沟渠堤防，盖以一时之补救，而开万世之乐利也。”[143]
乾隆二年，乾隆帝在一份上谕中要求各地方提前统计可以以工代赈的工程，遇灾荒时，即可及时兴建，从而有利于民生：
年岁丰歉，难以悬定，而工程之应修理者，必先有成局，然后可以随时兴举。一省之中，工程之大者，莫如城郭，而地方何处为最要，又何处为当先，应令各省督抚一一确查，分别缓急，预为估计，造册报部。将来如有水旱不齐之时，欲以工代赈者，即可以按籍而稽，速为办理，不致迟滞，于民生殊有裨益。[144]
清代工赈之实例试举一二如下：
乾隆二年，直隶、山东二省遭遇旱灾，乾隆帝令直隶总督李卫“查有应兴工作，俾小民得藉营缮，以糊其口”，又要求山东巡抚法敏“悉心计议，如开渠、筑堤、修葺城垣等事，酌量举行，使贫民佣工就食，兼赡家口，庶可免于流离失所也”。[145]
嘉庆十五年甘肃旱灾之后，时任陕甘总督那彦成奏请修理城垣以工代赈，经工部查核，泾州等处可以从缓兴建，皋兰、固原二处城垣坍塌，且该处受旱，故准于来年开冻后修理二处城工，“以工代赈，俾贫民得资餬口”，所需三十万两料银，从办赈银一百万两内开支。[146]
正如嘉庆帝所言“救荒之策，莫善于以工代赈”，[147]清代的以工代赈同时兼备赈济、救灾和防灾几重功能，在荒政中发挥了良好的社会作用。
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