农业经济是古代中国最重要的经济支柱，而灾荒会严重影响农业生产，为了对抗灾荒，维持经济和社会的稳定，就要进行救济，故而中国的荒政思想发端很早。《周礼》中最早出现了荒政一词，并对荒政的内容进行了阐述，救荒作为荒政的重要方面，自然也包括在其中。这一思想，或者说制度的设计，对包括清代在内的后世影响深远。
据《周礼》记载：
以荒政十有二聚万民：一曰散利，二曰薄征，三曰缓刑，四曰弛力，五曰舍禁，六曰去几，七曰眚礼，八曰杀哀，九曰蕃乐，十曰多昏，十有一曰索鬼神，十有二曰除盗贼。[1]
这里所谓的“聚万民”，乃是因灾荒之时，受灾民众多流离失所，而若荒政得当，则可使民众不必离散。也就说明了荒政的目的在于救民，使之得以安度荒年。
十二项荒政措施的第一为散利，郑玄注为“贷种食也”，贾公彦疏为“丰时聚之，荒时散之。积而能散，使民利益。”二人解释不同，在郑玄看来，散利是政府在灾荒之时向农民借贷种籽和粮食，而贾公彦则认为散利是政府在丰年时设立仓库积聚粮食，在荒年散发给农民而使之得利。从后世荒政措施来看，此二人所说皆有实现。第二为薄征，郑玄注为“轻租税也”，贾公彦也疏为“谓轻其税”，即在灾荒过后减免租税，这在后世荒政中是最为普遍的措施之一。第三为缓刑，郑玄未注，而贾公彦疏为“凶年犯刑，缓纵之”，即在灾荒时期的犯罪，须以宽缓为原则进行处理。第四为弛力，即爱惜民力，缓征徭役。第五为舍禁，第六为去几，是关于免除关税，开放山泽之禁，使百姓可以获得食物。这与后世调粟的做法有相近之处。第七为眚礼，第八为杀哀，第九为蕃乐，第十为多昏，第十一为索鬼神，这五点均与礼仪有关。第十二为除盗贼，郑玄认为“饥馑则盗贼多，不可不除也”，故要“急其刑以除之”。贾公彦之看法与此相似。[2](www.xing528.com)
《周礼·地官·大司徒》还记载：“大荒、大札，则令邦国移民通财、舍禁弛力、薄征缓刑。”郑玄注为：“大荒，大凶年也。大札，大疫病也。移民，辟灾就贱。其有守不可移者，则输之穀。”贾公彦疏曰：
“移民通财”者，此谓两事，移民谓分口往就贱。财是米穀也，其有留守不得去者，则贱处通穀米与之。“舍禁”者，谓山泽之内旧遮禁不听人入者，令皆舍而不禁，容民取蔬食也。“弛力”者，谓弛力役之事。“薄征”者，若据大荒，则全无征税。今言薄征者，容有小荒仍有征税，案《司稼》注云“丰年从正，俭有所杀，若今十伤二三，实除减半”者也。“缓刑”者，谓有刑罚，宽而放之。[3]
这里的移民、通财、舍禁、弛力、薄征、缓刑等措施，与“荒政十二”的记载也大致相同。
在清代《会典》关于救荒制度的规定之中，很容易找到受《周礼》影响的痕迹。最明显的表现就是清代《会典》以十二项荒政措施来对应《周礼》的“荒政十二”。乾隆《大清会典》中说“凡荒政十有二”，“一曰救灾”、“二曰拯饥”、“三曰平籴”、“四曰贷粟”、“五曰蠲赋”、“六曰缓征”、“七曰通商”、“八曰劝输”、“九曰严奏报之期”、“十曰辨灾伤之等”、“十有一曰兴土功使民就佣”、“十有二曰反流亡使民生聚”。[4]嘉庆《大清会典》中所列条目虽有所变化，但仍为十二项措施，“一曰备祲”、“二曰除孽”、“三曰救灾”、“四曰发赈”、“五曰减粜”、“六曰出贷”、“七曰蠲赋”、“八曰缓征”、“九曰通商”、“十曰劝输”、“十有一曰兴工筑”、“十有二曰集流亡”。[5]就具体救荒措施而言，散利、薄征等措施在清代都有施行。如设立常平仓、社仓、义仓，在平时储粮以备荒，并对无力进行再生产的灾民进行借贷口粮、种籽、耕牛等生产、生活资料，这属于散利的内容；蠲免钱粮则属薄征；灾荒时期的缓刑同样存在，等等。
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