中国灾荒与救荒制度研究-违法行为处罚及清代救荒制度研究

1.对历代荒政的研究

邓云特（邓拓）的《中国救荒史》^[37]是国内最早系统研究荒政的著述。该书分为历代灾荒的史实分析、历代救荒的思想发展以及历代救荒的政策实施三个部分，通过灾荒实况、灾荒造成的影响、救济和预防理论、消极和积极的救荒政策等方面，对灾荒和荒政进行了论述。除去开创性的意义，作者将救荒的理论和措施分为积极和消极两方面，即跳出了单纯关注灾后救助的框架，而从重农、保农的思想源头和措施方面来讨论荒政。

20世纪90年代以来，灾害史的研究方兴未艾，在救荒制度的研究上有两个趋向，一是继续邓拓的通史性研究，一是进行断代史的研究。前一种模式的代表作品为郑州大学袁祖亮教授组织编写的《中国灾害通史》八卷本^[38]，虽然救荒制度只是其内容的一部分，且各卷水平参差不齐，但作为通史性的著述，仍具有一定价值。此外还有孙绍骋的《中国救灾制度研究》^[39]，李军的《中国传统社会的救灾》^[40]等著作也属于通史性质。更多的研究则侧重于断代史。自先秦迄至清代，各个朝代皆有研究问世，如卜凤贤的《周秦汉晋时期农业灾害和农业减灾方略研究》，^[41]段伟的《禳灾与减灾——秦汉社会自然灾害应对制度的形成》，^[42]李军的《灾害危机与唐代政治》，^[43]石涛的《北宋时期自然灾害与政府管理体系研究》，^[44]王培华的《元代北方灾荒与救济》，^[45]鞠明库的《灾害与明代政治》，^[46]李向军的《清代荒政研究》^[47]等等。各位学者的研究角度也不尽相同，分别从政治、经济、行政管理等各个方面对中国历史上的灾荒救济制度进行了探索。除上述著作外，其他著述、论文等研究成果也颇为多见。中国的灾荒及救荒制度史研究确实达到了一个较为兴盛的局面。

在史料整理方面，中国人民大学清史研究所二十余年来致力于荒政的研究及史料整理工作，先后整理出版了《中国荒政全书》^[48]第一、二辑和《中国荒政书集成》，^[49]收录了历代的荒政文献。这是进行救荒制度研究重要的参考资料。

2.对清代荒政的研究

李文海、周源所著《灾荒与饥馑：1840-1919》^[50]一书是中国人民大学李文海教授领衔的“近代中国灾荒研究”的早期成果之一。该书的前半部分介绍了清末民初的灾荒情况，后半部分则论述了清代的荒政情况，以及清末荒政的弊端。作者论述清代荒政时，从仓储制度、灾情的呈报与调查制度、灾后的蠲缓和赈济，以及流民的留养资送等方面做出了描述，并认为虽然清代荒政制度规定完备，但是封建政治的一个重要特征就是实际执行的效果面目全非，到清末则更成为具文，甚至走向反面。该书对于灾荒及荒政研究有开创的意义，但结论却有可再商榷之处。

李向军于1991年完成的博士论文《清代荒政研究》^[51]是学界较早系统研究清代荒政的著作。其所研究之清代，实为1840年之前的清代前、中期。该书从清代灾荒的基本情况、清代救荒的基本程序与救荒、备荒措施、清代荒政与财政、清代荒政与吏治、清代荒政评价等几个方面进行了研究，并整理了清代全国主要省区灾况、灾蠲、灾赈年表。该书不仅对清代救荒的基本程序论述较为详尽，对荒政与吏治的论述亦有新意。作者认为，由于救荒贵在得人，为了保证荒政的实效，清政府在用人上建立了一套完整而独特的管理与监督方法。文中总结了对违法官吏予以处罚的五种情况，包括贪污、匿灾、失察、迟延、失误等。其分类详细，也列有具体事例，但其关注点与本书不同，因而并未体系化细述政府如何以法律手段进行规制。该书也论述了荒政中存在的弊端，认为吏治状况对荒政的实效有重要甚至决定性作用。该书对于清代救荒的基本程序论述较为详尽，但在部分史料的解读和运用上，仍有偏差存在。如在对报灾的理解上，将受灾后的汇报与勘灾后的汇报混为一谈，从而在报灾法律的适用上也出现了错误。又如将针对部分省的措施，误以为适用于全国。当然，瑕不掩瑜，该书的开创之功仍不可没。

张艳丽博士的《嘉道时期的灾荒与社会》^[52]一书对嘉庆、道光时期的荒政进行了论述，认为这一时期承继了清代前期较为完备的救灾制度和措施，在救灾中发挥了积极作用，但是也弊端丛生，主要是官员的贪污渎职情形。即救荒实践与救荒法律发生了脱节，致使救荒效果受到影响。(www.xing528.com)

康沛竹博士在《灾荒与晚清政治》^[53]一书中对晚清荒政情况及其弊端进行了论述，认为到晚清时救荒制度已经系统而全面，并成为定式。救荒措施大体能照顾社会各个层面的利益。尽管制度完备，但在实施中仍受到财政状况和吏治等因素影响。由于晚清河政官员的腐败，导致了河防失修，水患灾害频发；在晚清的荒政中，地方官员捏灾、匿灾情形普遍，又利用国家的蠲免中饱私囊，加深了灾害的危害性。

其他有关清代救荒制度的著作及论文，也基本在此框架之内进行研究。

在史料方面，中国人民大学清史研究所整理出版的前述历代荒政书中，清代占绝大部分。此外，该所还与中国第一历史档案馆合作，对馆藏清代档案中涉及灾荒以及赈济方面的部分进行了整理，汇编成为清代灾赈档案专题史料。

3.对清代救荒法制的研究

关于清代的救荒法律制度问题，就在笔者撰写文章期间，中国政法大学的赵晓华教授出版了《救灾法律与清代社会》^[54]一书，当为相关领域的第一部专著。该书从七个方面展开论述。在救灾立法方面，主要阐述了行政类法规、刑事类法规、地方性法规、具有临时法规意义的灾赈章程、救荒书中包括的救灾法规等几种形式。从法制史的角度来看，对清代救荒法律进行这样的梳理是很有意义的，然而也存在着一些问题可供商榷，例如救荒书中所包括的救灾法规，其实不过是对前几类法规的摘录，将其视为救荒法律的形式之一，显然是存在问题的。针对救灾行政体系及其运作方面，论述了自皇帝以至胥吏的救灾职能，并试图描绘清代法律在救灾实践中的功能，在该部分中，作者还论述了对官员救灾不力的惩处。赈捐制度、因灾禁酒制度、救灾期间的耕牛管理制度、灾荒中的妇女买卖及法律救治等问题都是灾荒时期特殊的问题，对此，清代法律也有相应规定，作者对此也分别进行了论述。因灾恤刑也是灾荒时期法律运作的一个重要方面，作者从内容和效果两个方面进行论述，认为因灾恤刑主要以清理积案重案、赦免、缓刑、纳赎、停止词讼、停止勾决等形式进行；其内在矛盾主要为赦免与司法公正、清理案件与止讼、缓刑与除盗等几个方面。作者还认为清代的因灾恤刑反映了清代法律儒家化和自然化的特点，其存在的矛盾反映出制度的缺陷，且最终如何实行还是操控于专制君主之手。此书的遗憾之处在于部分材料的使用有误，且一些结论的得出略显轻率，笔者将在本书的相应部分予以指出。

苏州大学方潇教授的《清代救灾法律制度述评》^[55]一文以《大清会典》的记载为线，分析了清代主要的救灾措施及其操作程序，并反思了清代的救灾制度，认为清代的灾害多与人祸分不开，故从某种意义上说，救灾制度是亡羊补牢，后期则更形同虚设。该文虽是最早的一篇直接以法律为视角的清代荒政论文，但从主体论述部分而言仍未超越前述李向军著作的框架，而最后的反思则缺少相应的材料支撑而显得空泛。

此外，笔者还查阅了名为《清代灾荒救济法制研究》^[56]与《清代赈灾法律制度探析》^[57]的两篇硕士论文，其虽名为法制研究，但实际仍注重对制度本身，也即由李向军所奠定的清代救荒的基本程序进行描述。其他还有多篇论文也是类似情形，不再一一列举。