党内法规体系化设想及未来方案优化

既有分类模式存在的一个共性不足是，既没有交代各自子项之和是否可以覆盖既有全部法规，也没有说明各子项之间是否已尽可能地避免了交叉重叠。其症结在于划分标准的选择上，若标准过细则可能出现缺漏空白，若标准过宽则可能边界模糊。笔者认为，可以确立一个多层次板块的模式，呈现一种上宽下细的板块格局，尽可能避免既有划分模式的不足。

党章是最根本的党内法规，是制定其他党内法规的基础和依据。因此，在党内法规体系化的过程中，首先要回应党章在其中的地位问题。笔者认为，多数分类模式将党章板块与其他党内法规板块并列的做法有待商榷。党章之于党内法规体系犹如宪法之于国家法律体系，即党章就是党内“宪法”。因此，宪法在国家法律体系中的地位可以成为我们确定党章在党内法规体系化过程中地位的参照。宪法是我国政治、经济、文化、社会等各方面法律制定的依据，是“母法”，是根本法，应当凌驾于各方面法律之上，所以将其称作部门法与其他部门法等量齐观似乎并不合适。同样，党章虽然是党内法规体系的组成部分，但鉴于其最根本党内法规之定位，应当统帅各板块，而不宜与之并列。

接下来的问题是，党内法规体系在党章之下的板块构成问题。2018年宪法修改过程中，将“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”写进宪法第一条，使得党的领导有了明确的宪法授权，而根据依法治国和依法执政的要求，“对各级党政组织、各级领导干部来说，权大还是法大则是一个真命题。纵观人类政治文明史，权力是一把双刃剑，在法治轨道上行使可以造福人民，在法律之外行使则必然祸害国家和人民”[20]。党的领导权要在法治轨道上行使的前提就是要“有法可依”。从目前来看，党的领导权运行的可依之法主要是党内法规，而党的领导权涉及党与党组织之外的主体之间的关系，可见规范党的领导（外部）的党内法规与规范党的自身建设（内部）的党内法规有着明显的区别，两者界限清晰且形成互补，可以实现全面覆盖不留空白。因此，党内法规体系在党章之下以所调整的主体在党内还是党外为标准，可以分为党的领导法规和党的自身建设法规，该分类保证了分类标准的同一性和逻辑的周延性。

正如前文所述，可以且有必要在党的领导法规之下做进一步的划分。习近平同志在党的十九大报告中指出：“党政军民学，东南西北中，党是领导一切的。”[21]党的十九届四中全会进一步强调：“健全党的全面领导制度。完善党领导人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、武装力量、人民团体、企事业单位、基层群众自治组织、社会组织等制度，健全各级党委（党组）工作制度，确保党在各种组织中发挥领导作用。”[22]可见，党领导的对象包括中国共产党之外的一切其他组织。根据“善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导”[23]这一表述，我们可以将其分为国家机构和社会组织两个子板块。

就党的自身建设法规而言，中国共产党是根据自己的纲领和章程，由各级党组织和党员按照民主集中制组织起来的统一整体。无论是民主还是集中，体现的均是组织与成员之间的相互关系，进而其在规范意义上主要涉及主体资格和主体行为这两方面的问题。因此，党的自身建设法规应当包括以下三个子板块：一是组织类的党内法规，主要规范党内法规关系的主体资格问题，包括各级各类党组织的产生、组成、职权等，如《中国共产党党组工作条例》《中国共产党地方委员会工作条例》等；党员和党员领导干部资格认定、权利义务、职务级别、学习培训、考核任免等，如《中国共产党发展党员工作细则》《党政领导干部考核工作条例》等。二是行为类的党内法规，主要规范党组织和党员的各类行为问题。就党组织的行为规范而言，可以分为党内法规制定行为规范和其他各项行为规范，前者主要规范党内法规的制定、备案、清理等，如《条例》《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》等；后者则包括了各级各类党组织除了党内法规制定行为之外的各项行为规范，如《中国共产党重大事项请示报告条例》《中国共产党党务公开条例（试行）》等。就党员行为规范而言，包括全体党员和各级党员领导干部在日常生活和工作中应当遵守的各种行为规范，这部分可以根据行为的性质，进一步分为义务性规范和权利性规范，前者数量远甚于后者，一般是分散在各类党内法规之中，相对集中的义务性党内法规有《中国共产党廉洁自律准则》，后者如《中国共产党党员权利保障条例》。三是监督执纪类的党内法规，这类规范本可以纳入行为类的党内法规子板块，但是“徒法不足以自行”，特别是很多党内法规只规定了行为模式，没有直接设定违反规定的纪律责任，故为保障党内法规得到全面实施做到令行禁止，必须对党内法规实施的监督和执纪进行专门规范，这一点从《条例》在界定党内法规概念时的表述即可见一斑，其突出强调党内法规“依靠党的纪律保证实施”。其中，监督重在源头管理和过程控制，执纪重在事后追责和结果倒逼，前者如《中国共产党党内监督条例》《中国共产党巡视工作条例》等，后者如《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》等。

综上所述，笔者所设想的党内法规体系化方案可以归纳为：以党章为统帅，党的领导法规和党的建设法规为主干，党领导国家机构法规、党领导社会组织法规和组织类法规、行为类法规、监督执纪类法规为单元的板块结构。（如图1所示）当然，针对前文讲到党内法规体系化不足导致程序性法规明显落后于实体性党内法规的问题，该方案中并没有直接体现程序性法规和实体性法规的划分，主要是考虑到党内法规调整事项面广量大点多，制定统一的程序性党内法规难度较大，而将程序法治思想贯穿于党的领导法规和党的建设法规之中，在具体领域的立法中分别设定程序性规定则较为简便易行。

图1　中国共产党党内法规体系

[1]本文系笔者主持的国家社科基金项目“党内法规制度体系与国家法律法规的调适与衔接研究”（16BDJ035）的阶段性成果。本文全文已在《重庆理工大学学报（社会科学版）》2021年第1期发表，此处做了删减。

[2]王建芹：《法治视野下的党内法规体系建设》，《中共浙江省委党校学报》2017年第3期；张琳琳：《党内法规体系建设的法治路径》，《学术交流》2015年第6期；《夯实党执政治国和自身建设的制度基础——中共中央办公厅法规局负责人答记者问》，《求是》2014年第2期。

[3]靳澜涛：《论党内法规制度体系的三维向度》，《辽宁教育行政学院学报》2018年第5期。

[4]褚宸舸：《论党内法规体系的内涵和划分标准》，《山东科技大学学报》2018年第2期；肖金明：《论党内法治体系的基本构成》，《中共中央党校学报》2016年第6期。

[5]王建芹、农云贵：《科学构建党内法规制度体系的三条进路——学习党的十九大报告关于党内法规建设的论述》，《中共天津市委党校学报》2017年第6期。

[6]施新州：《党内法规制度体系：概念、类型与制度成长》，《江汉大学学报》2019年第2期。

[7]江琳：《近4100多部党内法规，效力如何排序？》，《人民日报》2019年9月17日。

[8]黄茂荣：《法学方法与现代民法》，中国政法大学出版社2001年版，第427页。

[9]周永坤：《法理学——全球视野》，法律出版社2010年版，第82页。(www.xing528.com)

[10]中国大百科全书总编辑委员会：《中国大百科全书·法学》，中国大百科全书出版社1984年版，第84页。

[11]中共中央办公厅法规局：《以改革创新精神加快补齐党建方面的法规制度短板》，《求是》2017年第3期。

[12]付子堂：《法治体系内的党内法规探析》，《中共中央党校学报》2015年第3期。

[13]李军：《中国共产党党内法规研究》，天津人民出版社2016年版，第127—132页。

[14]魏端洁、孙大雄：《论以党的建设统领党内法规体系的构建》，《华中师范大学研究生学报》2018年第1期。

[15]潘泽林：《中国共产党党内法规及其体系构建问题研究》，《南昌大学学报》2007年第1期；王春业：《以国家法律体系化为借鉴的党内法规体系化建设》，《求索》2019年第1期。

[16]中共中央办公厅法规室、中共中央纪委法规室、中共中央组织部办公厅编：《中国共产党党内法规选编（1978—1996）》，法律出版社2009年版。

[17]王振民、施新州：《中国共产党党内法规研究》，人民出版社2016年版，第10页。

[18]李忠：《党内法规建设研究》，中国社会科学出版社2015年版，第18—20页。

[19]褚宸舸：《论党内法规体系的内涵和划分标准》，《山东科技大学学报》2018年第2期。

[20]中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第37—38页。

[21]习近平：《决胜全面建成小康社会、夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，人民出版社2017年版，第20页。

[22]《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，《人民日报》2019年11月6日，第1版。

[23]本书编写组编著：《〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉辅导读本》，人民出版社2014年版，第6页。