教育政策的定义、作用与形式

“教育政策”一词最早出现在1898年富兰克林的著作《社会发展的逻辑过程：社会学视野的教育政策理论基础》^[95]中。作为国家政策的重要组成部分，教育政策不仅可以相对于政治政策、经济政策等而独立存在，同时也表现在教育政策总是寓于或渗透在国家其他各类事业发展的政策中。国家的总政策或基本政策有对教育政策的表述，国家各类政策中均程度不同地含有教育政策内容。^[96]从本质上看，教育政策是公共政策的一个重要分支，是为解决教育领域具有公共性的问题而由公共权力机关制定和实施的公共政策。因而，在对教育政策进行界定之前，有必要对“公共政策”的概念进行一个简单的阐述。“公共政策”（policy）源自古希腊语“politeke”一词，本意为“关于城邦的学问”，其时已经蕴含了政治管理的意思。随着近代西方政党政治的发展，其语义内涵逐渐丰富，一般用以指称政府或政党组织为某一特定目的所采取的行动。但关于政策的定义至今没有比较统一的表述。《辞海》将“政策”定义为“国家、政党为实现一定历史时期的路线和任务而规定的行动准则”。^[97]《简明政治学辞典》对“政策”的解释为：“国家、政党在一定历史时期为实现一定任务而规定的行动依据和准则。”国内外不同的学者，由于研究的视角和侧重点等方面的不同，对政策的定义也不尽相同。

如同公共政策的概念表述各异一样，关于教育政策的概念，学术界目前也未能达成比较统一的意见。但学界普遍认同，由于为国民提供公共教育是所有现代国家必须承担的重要职能和责任，教育早已成为现代国家管理的最为重要的社会公共事务之一，教育政策也因而具有公共政策的属性。一种观点认为，教育政策主要是一种行动准则。它是对该做什么或不该做什么，该怎么做或不该怎么做而立下的规定。基于这种认识，有学者将教育政策定义为：“负有教育法律或行政责任的组织及团体为了实现一定时期的教育目标和任务而规定的行动准则。”^[98]吴志宏等也认为，教育政策是政府在一定时期为实现一定教育目的而制定的关于教育事务的行动准则。所谓教育政策，又可以理解为，政府有关部门为解决特定教育问题而表明的行动意图或如何行动的计划。^[99]有人更具体地指出教育政策即一组措施和办法的集合。日本学者村田翼夫就认为，“教育政策乃是实现教育目的公共方策之体系”^[100]。不过，比较普遍的意见还是认为，教育政策是一种行动依据和准则。例如，孙绵涛教授认为，“教育政策是一种有目的、有组织的动态发展过程，是政党、政府等政治实体在一定历史时期，为了实现一定的教育目标和任务而协调教育的内外关系所规定的行动依据和准则”^[101]。需要进一步说明的是，作为一种行动依据和准则，教育政策也同时规定着可能有的行动方式和行动的发展方向，包含原则、目标、任务、措施等诸多内容。

综合上述观点，笔者认为：教育政策是具有公权力的政治实体在履行公共教育管理职能的过程中，为了实现一定的教育目标和任务，经由一定的政治程序制定或参与的调整国家与教育之间、社会各领域与教育之间、教育内部各种关系之间的行动方针和行为准则的总称。在解决社会公共教育问题时，教育政策具有导向、调控、协调、制约、管理和分配等作用。

教育政策不仅体现为具有规范性效力的文件，同时也是一种动态的发展过程。在日常生活中，人们通常习惯于从静态的层面上去把握和理解教育政策，认为教育政策即有关教育的各种法律、法规、纲要、规划、意见、条例、指南、规程、细则等文件，而忽略教育政策的动态运行过程。从动态的层面上去认识和理解教育政策可以更真切地把握和理解事物的本质和实际进展。正如美国著名的政策学者安德森（James E.Anderson）所言，“政策是一个有目的的活动过程，而这些活动是由一个或一批行为者为处理某一问题或有关事务而采取的”^[102]。从实质上看，这是政府在教育领域做出的利益分配过程，是一种利益性和强制性、理性和政治性交织的过程，也即“政策的实质就是政府把社会价值或社会利益加以确定和分配的过程，这应该是一个‘社会上提出利益分配要求与决策者对社会利益格局进行分析认定的一个互动整合过程’”^[103]。

基于对概念外延的不同理解，教育政策又有广义和狭义之分，其主要区别在于是否包含教育法律。狭义的教育政策排除了教育法律，其代指的是教育法律之外的各种有关教育的规范性文件的总和，教育法律和教育政策此时是两个平行的概念。广义的教育政策则在狭义教育政策的基础上拓展了概念的外延，将教育法律也纳入教育政策的范畴之中。学者们在对教育政策进行研究时，通常都是从广义上使用教育政策的概念，不论是我国学者，还是西方学者所写的关于教育政策的著作中，教育政策通常都将教育法律包括在内。实际上，在西方议会制国家中，教育政策绝大多数是以教育法律、法令或法规的形式存在，国家主要是利用教育法律来行使其教育管理的职权。这也正好吻合了公共行政学创始人之一，美国前总统伍德罗·威尔逊关于“公共政策是具有立法权的政治家制定出来的由公共行政人员所执行的法律和法则”^[104]的定义。具体就加拿大而言，教育政策主要表现为各种与教育相关的法律或者具有法律效力的条约和协议，也是从广义上对“教育政策”进行的界定。

【注释】

[1]孙绵涛.教育行政学概论［M］.武汉：华中师范大学出版社，1998：93.

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[7]荷兰曾被视为多元文化主义政策的典范国家，是唯一全额资助少数族群以“自己的语言和文化”实施教育的国家。荷兰允许在公立学校中建立少数族群班级，也允许各族群建立自己的初等和中等学校。但自美国“9·11”事件以后，荷兰的多元文化主义政策因受质疑而发生了急速转向，并对该国的多元文化主义教育政策带来巨大影响。澳大利亚作为最早推行多元文化主义政策的国家之一，国内的右翼政治势力自20世纪90年代一直在强调民族国家认同，呼吁在社会各领域剔除少数族群的认同，进而将多元文化整合为澳大利亚白人移民传统的认同。2010年，德国总理默克尔宣布多元文化主义已经完全失败了；在2011年的慕尼黑安全政策会议上，英国首相卡梅伦也认为“多元文化主义失败了”，并呼吁寻找新的社会整合政策。随后，时任法国总统萨科齐、荷兰副首相马克西姆·费尔巴哈等相继宣布多元文化主义政策在本国的失败。

[8]Walpole Island是“Bkejwanong第一民族”的保留区，位于加拿大安大略省五大湖区，以其丰富的湿地、橡树草原以及高草普列利群落闻名。全加拿大Bkejwanong第一民族人口4 860人，其中2 371人居住在此。

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[40]由于译者不同，对加拿大著名学者Will Kymlicka名字的译法常见的有威尔·金利卡和威尔·金里卡两种。本书为尊重原译者，两种译法均有使用。

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[85]原本除部分翻译文本外，大陆地区一般较少使用“原住民”这个说法，而更多使用“土著”一词。实质上，“原住民”和“土著”大体上可以被视作对同一个概念的不同表述。近年来大陆学者使用“原住民”这一表述的频率大幅提升，在相当大的程度上存在与“土著”一词不加区分、相互混用现象。本着尊重文献资料的原则，本书在引用不同文献时，既有使用“原住民”的表述，也有使用“土著”的表述。

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