建议完善我国社区调解制度的优化方案

1.完善相关立法，凸显出其自治属性

在属性特征上，社区应该是自我服务、自我完善，并可持续平衡发展的区域。而依托社区居委会运作的社区调解制度，更应具有鲜明的自治性、群众性、民间性，并在人事选免、财产财务、社区教育、社区服务、社区管理、协助政府管理社会事务等方面得以充分体现。我国《城市居民委员会组织法》将居民委员会定位为“是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，其与基层政府及其派出机关的关系为“不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作”。《宪法》《民事诉讼法》《人民调解委员会组织条例》将人民调解委员会明确规定为村民委员会或者居民委员会下设的调解民间纠纷的群众性组织，在基层人民政府和基层人民法院指导下进行工作。这一立法背景，使社区调解委员会一方面受居委会直接领导，另一方面在业务上又接受基层人民政府和基层人民法院的指导，加之社区调解经费上需要政府支持，造成社区调解组织“准行政”“准司法”性“色彩”的凸显，而非独立的自治组织。就此，今后相关立法中，应逐步消解其“官方”色彩，明确社区调解机构的民间性、群众性、自治性，逐步杜绝行政权和司法权对其运作的介入和干涉，渐次实现其自我运作的制度环境。特别是在立法中应明确人民调解在我国民事纠纷解决机制，乃至司法制度和体系中所处的地位，进一步强化其蕴含的法治与社会功能。

2.在当前制度环境下理顺管理机制

基于目前社区的管理体制，在逐步去“行政化”理念下，首先，各级政府，特别是司法行政机关对社区居委会以及社区调解工作的领导应主要体现在对社区纠纷的动态掌握、调解员的业务指导、专业技能培训以及相关经费的按时拨付；其次，除了居委会主要领导（如社区主任和副主任）由相关行政部门委派外，其他工作人员均应通过公开招聘，择优录取，在人员配置上，实现专职调解员比例逐步提高；再次，对社区调解运作，尤其是具体案件，行政权力不得介入和干涉，而对于依靠社区调解委员会难以自行处理的复杂、群体性纠纷，政府相关部门在社区提出请求后可以参与协调处理；最后，对纠纷涉及公权力部门的，相关行政机构负有积极配合义务。

对社区调解自身运作，今后要进一步细化其受案范围和运作程序，注重工作方法与法律、法规的协调，具体操作行为要在亲和气氛中逐步得以规范，在强化体现社区调解制度性特征中塑造自身过程和结果的权威性、可信赖性，推进调解成果的有效落实。此外，还应完善以业务职责、申请登记、资料统计、档案管理、信息上报以及定期检查、考评制度为内容的制度化建设，特别是在人事管理上引入竞争机制，明确细化职务责任，建立选拔培养、持证上岗和奖惩淘汰良性循环的现代管理模式。

3.强化经费保障

基于目前社区经费状况和拨付模式，特别是社区调解的不收费制度，随着人民调解负荷不断加大，社区调解成本支出将大幅增加，这一趋势使得已然经济条件不好的社区居民委员会自身“度日维艰”，这一状况的持续不仅引发人员队伍不稳，素质不高，而且直接影响调解员从事社区纠纷调解工作的积极性，乃至于调解效果。对此，一是要切实把现有体制下司法行政机关指导社区调解工作的公用经费、社区调解委员会工作补助、社区调解员补贴、宣传所需经费落实到位。同时，加强规范管理，严格遵守财务流程，禁止相关部门对上述资金截留、挪用，切实将已拨付的经费管好、用好。二是依靠各级政府，特别是加强与财政、人事等部门的沟通，取得理解，争取更多队伍建设、硬件设施、运作经费支持。三是逐步将包括社区调解的人民调解工作经费更多的列入各级财政预算专项资金。

4.提高人员业务素质(www.xing528.com)

一是强化对现有，特别是乡镇（街道）、村（社区）等基层社区调解员法律知识、工作技巧、文书制作的定期培训；二是鼓励、支持、整合律师、公证员、法律援助工作者以其专业优势，积极参与社区调解，特别是对疑难复杂矛盾纠纷的介入；三是对于专业性、法律性、政策性较强的矛盾纠纷，积极引导专家学者和有关部门、行业协会负责人员参与调处。同时，大力宣传、表彰社区调解工作中的先进典型和模范人物，并给予一定物质奖励。

5.完善诉调对接机制的构建^[47]

诉调对接的主要任务是充分发挥审判权规范、引导和监督作用，完善诉讼与仲裁、行政调处、社区调解、商事调解、行业调解以及其他非诉讼纠纷解决方式之间的衔接，推动各类纠纷解决机制的组织、程序、制度建设，促使非诉讼纠纷解决方式更为便捷、灵活、高效，为多种纠纷解决方式的共存与发展提供司法保障。

在具体构建模式上，课题组调研所在市某基层法院的改革值得关注。其措施之一就是依托社区居委会，积极推进法官进社区。该院101名法官将辖区54个社区“划片包干”，置于社区网格化管理之列。法官进社区，要做好“五员”。一是社会各界联络员。即通过建立联系网络档案，走访联系网络中的人大代表、政协委员、社会团体、社会法庭、社区党委、社区居委会、社区工作站、社区综治办、社区的民调组织等社会各级调解结构，进行经常性联络沟通。二是法律知识宣传员。充分了解区情、社情、民意，区分社区不同情况，如物业性社区、企业性社区、混合型社区、单位自管社区、无人管理社区等，有针对性地进行法律宣传，帮助社区完善管理制度。三是矛盾纠纷调解员。对属于社区法官分包社区的纠纷，诉调对接中心委派给社区法官先行调解，要求全程跟踪社区所有矛盾纠纷，对于调解不成的，出具情况报告，对调解指数、信访指数进行评估，以便下一步审理工作。四是涉诉信访稳控员。通过排查掌握社区信访案件情况，对于分包社区的信访案件，联合社区工作人员进行稳控。发现信访苗头，及时报告处理。五是执行工作信息员。排查掌握社区居民情况，对于分包社区的被执行人，搜集掌握被执行人信息，协助法院执行人员进行执行工作。^[48]此外，加强与办事处、居委会、社区、人民调解委员会、行业调解委员会等组织的密切配合，形成化解社会矛盾的合力，逐步形成资源共享、力量共用、良性互动的“大调解”工作网络体系。

6.加大社区调解的宣传力度

作为一项群众性、基础性、长期性工作，社区调解的功能和价值不仅体现在纠纷解决实际运作中，还应通过报纸、杂志、电视、广播等大众传媒以及普法教育、“法制宣传日”等平台加以广泛宣传，使其为社会大众所知悉，在理解中主动选择其作为解决常态化民事纠纷的主要方式，从而促进群众诉求更为理性地表达，并在依法维护自身权益过程中完善和发展我国纠纷多元化解决体系。