社区调解的制度背景及人民调解机制的发展

在功能设置上，随着政府将社区建设作为转变政府职能，构建和谐社会，整合社会资源，最终实现社会治理目标的重要方式，2008年A市出台了《关于建立人民调解、行政调解、司法调解相互衔接配合的调解机制的意见》，标志着该市矛盾纠纷化解工作进入一个新阶段。2011年，随着以完善人民调解制度、规范人民调解活动、及时解决民间纠纷、维护社会和谐稳定为立法目的的人民调解法颁布，“大调解”司法政策进一步在该市深化推进，并通过一系列举措施使其成为法治环境保障体系的重要组成。截至2012年，该市已建成各类人民调解委员会3925个，人民调解员12152人，其中专职人民调解员5025名，兼职7127名。范围不仅涵盖村委会、居委会、街道办等基层组织，而且更延伸至交通事故、医疗纠纷、劳动争议、物业管理等企事业单位、社会团体、行业协会。纠纷类型涉及婚姻家庭、邻里纠纷、生产经营、村务管理、山林土地、征地拆迁、环境保护、道路交通、损害赔偿等诸多民生热点。4年来，全市共化解各类矛盾纠纷13.25万件，涌现出市级以上人民调解先进集体138个，先进个人233名，其中国家级先进集体4个，先进个人10名，省级先进集体21个，先进个人27名。客观地讲，作为社区调解制度的背景化机制，该市人民调解形成了较为完整的体系。

1.人民调解的组织体系

近年来，为扎实做好人民调解工作，A市司法行政部门先后开展“百日大排查”、“人民调解化解矛盾纠纷专项攻坚”和“人民调解质量年”等系列活动。省稳定办、省综治办、省政法委也在该市连续举办培训班、现场会，这些对进一步夯实和完善原有人民调解组织构架起到了积极推动作用。目前，已在3158个村委会建制中设立调委会3218个，254个居委会建制中设立调委会257个，160个乡镇建制中设立调委会165个，35个街道建制中设立调委会34个以及社会团体和其他组织调委会40个，企事业单位调委会211个。同时，注重结合不同类型、不同领域矛盾纠纷特点和规律，在流动人口聚居区、行业协会、大型集贸市场、大型建筑工地、物业管理小区及行政事业单位等领域加大人民调解覆盖面，使案件范围不断拓展。如随着该市《医疗纠纷预防与处置暂行办法》出台，医疗纠纷调解组织的组建、指导、调解范围等均有了细化规定。目前，一个覆盖城乡和大部分行业的人民调解组织网络在A市已基本形成。

2.人民调解的运作机制

在实际工作中，A市基层司法行政部门就人民调解工作的理念、方法、模式采取了一系列措施。如针对调解组织及调解员，司法局开展争当“十佳人民调解员”，争创“十星人民调解委员会”活动；某区组织司法所长、调委会主任开展专训月，推广“人民调解四争活动”；某县开通“人民调解直通车”，与县电视台联合开办人民调解连线节目，整合人民调解、律师、基层法律服务等资源，实行预约调解，其他县区也纷纷与电视台联合推出法制栏目，突出宣传人民调解工作。为进一步提升人民调解工作水平，提高人民调解工作社会影响力，2012年6月，该市司法行政部门在县区举行了“深化人民调解、推进社会矛盾化解现场会”，拿出22.8万元重奖人民调解工作先进集体和先进个人。(www.xing528.com)

通过上述一系列切实有效措施的推进和落实，该市人民调解工作取得了一定成效。2012年，全市共调解案件34937件，涉及当事人85374人，涉及金额22669.2万元，调解成功33805件（其中疑难复杂案件2989件），达成口头协议14365件、书面协议19280件、履行32886件。在人民调解日常工作中，共计排查纠纷8623件，预防纠纷7729件，防止民间纠纷引起的自杀事件75件（涉及160人）；防止民间纠纷转化为刑事案件392件（涉及1248人）；防止群体性上访900件（涉及8977人）；防止群体性械斗89件（涉及815人）。

3.人民调解的配套制度

人民调解机制的良好运作除了自身内在机能外，相关配套制度和措施的支撑也很重要，并成为促进整个体系制度化建设的辅助性力量。对此，自2008年，A市相继出台了一系列涉及司法所人员、职级待遇、基层经费保障的文件。如为推动基层人员、编制、经费、司法所长副科级待遇，司法局多次会同市综治办、市财政局、市编办、市人事局等单位到各县（市、区）督察，并下发督查通报，明确要求各地按规定予以落实。而随着该市《关于加强司法行政基层基础建设的通知》《行业专业人民调解工作推进方案》《行业专业人民调解组织建设指南》《行业专业人民调解工作考核标准》的实施，对司法所、人民调解组织、司法行政基层业务的标准化、制度化建设逐步加强，特别是对人民调解工作经费标准予以了明确，实现了市级经费倍增，县、乡两级逐年增加，人民调解员生活补贴和办案补助逐步兑现。在人民调解组织的规范化建设方面，2012年该市通过“司法所国债项目建设”，积极协调发改委，财政、土地规划等部门，争取建设用地和配套资金。目前，超过70%的司法所办公面积超过120平方米。同时，通过政府购买服务为司法所配备工作人员71人，解决其待遇，缓解了人员不足难题。在经费保障方面，该市人民调解经费每年达到80万元，普法经费、法律援助经费分别为179.64万元和149万元。