对原告举证责任规定不清的弊端及优化策略

1.缺少对原告初始证明责任的规定

前文已述，我国现行行政诉讼法仅两处对原告举证责任作出了明文规定，即在依申请的行政行为中承担提交申请的证明责任，在行政赔偿、补偿中承担损害范围的证明责任。虽然学理上和实践中都默认原告承担一定的初始证明责任，包括证明自己是适格的原告、有明确的被告、有具体的诉讼请求和事实根据、属于法院的受案范围和管辖，但是在行政诉讼法中并未对其有明文规定。而上述四项初始证明责任无疑是原告应当承担的证明责任，若未经明文规定，不仅在法律上不严谨，也使得法院在裁定不予受理相关不符合起诉标准的行政诉讼案件时显得于法无据。这个法律漏洞使得行政诉讼“无门槛”，易导致滥诉，降低行政诉讼效率，最终损害公民利益。

例如，原告需要举证证明自己具有原告资格。原告资格是从特定原告的主观侧面来看原告有无正当资格进行诉讼的利益问题，而狭义诉的利益是从具体的周边情况这种客观侧面来看维持、进行诉讼有无法律上利益的问题。当然，原告资格与狭义诉的利益基本上是共通的，其区别未必明确。

从我国法院的审判实践来看，存在混用广义与狭义诉的利益的现象。

相对而言，“诉的利益”的概念较为复杂，有最广义、广义与狭义之分。而且，从概念的语感上来说，“诉的利益”显示出一种主观性，是原告的利益；而“权利保护的必要性”则显示出一种客观性，在综合权衡原告权利、被告利益和公共利益之后得出的保护必要，旨在保护或约束法院，因而“权利保护必要性”更为明确。从最高人民法院的用语来看，使用“权利保护必要”（有时也表述为“诉权行使的必要性”等）也多于同一内涵的“诉的利益”。

因此，原告需要举证自己具有原告资格，即具有诉的利益，具有对其权利进行保护的必要性。现有司法实践中仍存在着对原告的举证责任规定不清晰的情况。在行政诉讼举证责任的分配上并没有完全划定清晰的举证责任。

2.对行政主体证明责任的过度加重

我国现行行政诉讼法赋予行政主体的证明责任是较重的，虽然这与行政主体的地位、权力有关，合理性也已在前文中予以论证，但过度加重行政主体的证明责任会使得原本事务繁多的行政机关负担更重，使其疲于应对依法行政的压力和依法应诉的压力，易造成恶性循环。比如对原被告双方逾期举证后果的区别对待，笔者认为在一定程度上有其不合理性。逾期举证的原因包括但不限于怠于应诉。比如行政主体因某一时间段行政负担过重而无暇顾及行政诉讼或遗漏行政诉讼，并没有企图逃避诉讼或者逃避作为，但遗漏诉讼并不是申请延长举证期限的“正当理由”，属于“视为没有相应证据的情形”。笔者认为，行政诉讼法第三十四条的规定过于绝对，在客观上加重了行政主体的应诉负担，应当与原告一样，拥有“责令说明理由”和催告的机会和权利，这样才能够惩罚真正消极应诉的行政主体，同时促进实质平等、提高行政主体权威性，保护对行政决定的合理信赖。(www.xing528.com)

3.探析举证责任之转移

行政诉讼举证责任转移是指一方当事人举证证明了自己的主张，并在逻辑上可以成立的情况下，对方当事人若要推翻该主张，应当进一步举证，否则将承担败诉的法律后果。综合行政诉讼举证责任的一般理论，结合我国行政执法和行政审判经验，在下列情形中，举证责任会发生转移：

（1）行政裁决案件举证责任的转移。在行政裁决案件中，行政机关所举的证据已达到盖然性占优势时，举证责任由原告承担。盖然性占优势，是指一方当事人证据的证明力量明显优于对方，说明的案件事实更可信，更有说服力。在英美法系国家，盖然性占优势证明标准是一致公认的民事诉讼证明标准，这一标准也逐渐为我国民事诉讼实践所采用。行政裁决是指行政机关对平等主体特定的民事、经济纠纷作出处理决定的行为，从某种意义上说是行政机关主持的“民事诉讼”。行政机关在裁决时，只要看哪一方的证据盖然性占优势，就裁决哪方胜诉。在行政诉讼中，被告实际是以盖然性占优势的证据来对抗对方，只要被告具以作出行政裁决的证据盖然性占优势，就证明被告当时作出的裁决是正确的，案件真伪不明的后果只能由原告来承担，原告若不能举证，只能承担败诉的法律后果。

（2）行政赔偿诉讼中举证责任的转移。行政侵权责任是一种特殊的侵权责任，为了避免滥诉，让原告承担一定的举证责任是可行的，也是必要的。在行政赔偿诉讼中，原告只需举出损害事实的存在以及一般人都会合理地怀疑损害事实与被告的行为存在因果关系，除此之外的举证责任就应当转移给被告承担。这是因为：从举证的难易看，被告的举证能力远大于原告。在行政赔偿案件中，引起侵权纠纷的是行政机关的行为，行政机关完全有能力对此承担举证责任。要求原告承担全部的举证责任不利于保护相对人合法权益；让被告承担一定的举证责任符合国家赔偿法的立法宗旨。再对照民法通则对特殊的民事侵权责任实行举证责任转移可以看出：我国的立法向弱小的受害者倾斜，使他们有较多得到胜诉的机会。行政赔偿案件举证责任从原告向被告的转移正是为了实现国家赔偿法的立法宗旨。

（3）在不作为行政案件中举证责任的转移。有的学者认为，在不作为行政案件中，原告不仅应对其提出申请的事实提出证据，而且应当对其提出的申请符合法定条件承担举证责任。这种观点的主要理由是：人民法院审理不作为案件主要是审查相对人提出申请是否符合法定条件，只有相对人才能提出申请是否合法的证据。人民法院在审查不作为案件时，应当将被告不作为是否合法作为审查对象，而被告对此完全有能力承担举证责任。在不作为案件中，只要原告证明其提出过申请的事实，举证责任即应当由被告承担。事实上的推定是指法官基于案件处于真伪不明的状况，根据一定的经验，运用逻辑规则从已知的事实中推出未知事实存在与否的证明手段。事实上的推定得到法官的认可，主张推定事实存在的一方当事人不再承担举证责任。与此同时，就推定的实体事实和证据事实提出反驳的当事人必须为此而提出反证，否则将承担事实不明的法律后果。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第七十五条规定了适用推定的如众所周知的事实等五种情形，该规定同样可以适用于行政诉讼。推定引起举证责任的转移是公正司法程序的要求。正因为推定不等于事实，只是一种假设，从程序上看应当给对方当事人反驳推定的机会，而要反驳推定，只能用证据。

上述行政诉讼举证责任转移的情形说明，法律规定一方当事人承担举证责任，并不意味着在诉讼中出现的所有状态都由其承担举证责任。举证责任在特定的情形中会产生转移，但在适用举证责任转移时，要特别防止可能会出现被告逃脱举证责任的情形。