国际金融组织融资及外国政府贷款优化策略

(一)国际金融组织贷款

国际金融组织贷款是国际货币基金组织、世界银行、国际农业发展基金会、亚洲开发银行等国际性或区域性金融组织提供的贷款。国际金融组织贷款的对象,一般限于成员方政府,其贷款条件比较优惠,期限长、金额大、利率低。

1.国际货币基金组织贷款。国际货币基金组织成立于1945年12月27日,1947年成为联合国专门机构之一,我国于1980年恢复在国际货币基金组织的合法席位。国际货币基金组织对成员方政府的贷款,主要用于帮助成员方进行国际收支和经济结构调整。

2.世界银行(集团)贷款。世界银行集团由国际复兴开发银行、国际开发协会、国际金融公司、多边投资担保机构和解决投资纠纷国际中心组成。国际复兴开发银行又称世界银行,正式成立于1945年12月,1946年6月开始营业,1947年成为联合国专门机构之一。世界银行的宗旨是向发展中国家提供长期生产性资金,以促进其经济的发展和生产率的提高,其贷款对象为低收入成员方的政府或由政府担保的公私企业。国际开发协会成立于1960年9月,专门向符合条件的低收入国家提供比世界银行更为优惠的长期贷款。国际金融公司成立于1956年7月,其宗旨是向发展中国家的私人和公私合营企业提供贷款和投资,以促进成员方的经济发展。我国主要利用世界银行的贷款。世界银行贷款原则上用于批准的项目,主要是能源、交通、农业、文教卫生、工业、环保等方面,其贷款通常只占项目总投资的30%~40%;贷款分为软贷款和硬贷款,软贷款条件优惠,期限长、无息、只收手续费,硬贷款期限一般为15年~20年,有3年~5年的宽限期,利率相对较高。

3.国际农业发展基金会贷款。国际农业发展基金会是1977年12月成立的联合国专门机构,其宗旨是筹集资金,以优惠条件用于扶持发展中成员方的粮食(包括畜牧业、渔业)发展。贷款利率2%~4%,期限较长,多在15年以上,最长的可达50年。我国自1980年1月加入国际农业发展基金会以来,曾借入少量资金。

4.亚洲开发银行贷款。亚洲开发银行创立于1966年,属区域性政府间金融开发机构,其宗旨是通过筹集本地区内外的资金为本地区发展中国家的开发项目提供贷款和技术援助。亚洲开发银行的贷款对象为成员方的政府和公私企业。贷款分为普通贷款和特别基金贷款。普通贷款期限为10年~30年,利率随国际市场利率变化;特别基金贷款期限为25年~30年,甚至可达40年,利率为1%~3%。我国于1986年3月恢复在亚洲开发银行的合法席位。

(二)新兴国际金融组织及其投融资活动

1.亚洲基础设施投资银行。2015年6月29日,《亚洲基础设施投资银行协定》(以下简称《亚投行协定》)在北京正式签署。亚洲基础设施投资银行(Asian Infrastructure Investment Bank,AIIB,以下简称亚投行)是由中国发起设立的兼具区域性与开放性、投资性与援助性的政府间国际金融组织,具有以下特点:①亚投行是政府间国际组织,成员资格向国际复兴开发银行和亚洲开发银行成员开放;但《亚投行协定》也允许不享有主权的成员加入,故其为包容非主权政府的政府间国际组织。②亚投行兼具援助与投资性质,首先考虑满足亚洲地区基础设施的投资建设需求,同时也追求一定的投资收益。③亚投行是开放性的区域性国际金融组织,以亚洲国家和地区为其主要服务对象,但也向区域外成员开放,不排除成为全球性国际金融组织的可能。

根据《亚投行协定》,亚投行设立理事会、董事会、管理层三层管理结构。理事会是其最高决策机构,每个成员在亚投行有正副理事各一名。现有12名董事,其中域内9名,域外3名。管理层由行长和5位副行长组成,行长由理事会产生。

亚投行的主要功能是:通过在基础设施及其他生产性领域的投资,为亚洲地区长期存在的巨额基础设施建设资金缺口提供资金支持,以改善亚太地区基础设施的薄弱和滞后状态,加强各国互联互通,推动亚洲乃至全球经济发展。

2.丝路基金。丝路基金是由中国外汇储备、中国投资有限责任公司、中国进出口银行、国家开发银行共同出资,依照《公司法》,按照市场化、国际化、专业化原则设立的中长期开发投资基金,其宗旨是在“一带一路”发展进程中寻找投资机会并提供相应的投融资服务。2014年12月29日,丝路基金有限责任公司在北京注册成立。

丝路基金是以股权投资为主,配合使用债权、基金等多种投融资手段的中长期开发投资基金,具有以下特点:①资金募集的非公开性。丝路基金具有明显的私募性质,首期设立资金源于中国外汇储备、中国投资有限责任公司、中国进出口银行、国家开发银行四家出资者,占比分别为65%、15%、15%和5%。②基金运作的政策导向性。丝路基金具有稳定的资金来源,旨在谋求“一带一路”沿线国家的共同发展。③投资形式较为灵活。它以股权为主要投融资手段,同时融合债权、基金等投融资形式,能够满足企业和项目的融资多样化需求。④基金发展的动态开放性。丝路基金是以中国外汇储备为启动资金的开放性合作基金,并非固态资金池,而是采取开放性筹资策略,吸引各种资金共同参与。

丝路基金的治理,以《公司法》《私募投资基金监管暂行办法》《私募投资基金管理登记和基金备案办法》等为法律依据,遵循公司型基金运作模式。投资者作为丝路基金有限责任公司的股东享受权利、承担义务和责任;由董事会、管理层、监事会分享基金的决策权、经营权和监督权。

3.金砖国家新开发银行。金砖国家新开发银行(New Development Bank,NDB,以下简称新开发银行)是金砖五国金融合作的产物。2014年7月14日,金砖国家领导人第六次峰会发布《福塔莱萨宣言》并于次日签署《关于建立金砖新开发银行的协定》,标志着新开发银行正式成立。

设立新开发银行的目的,是为金砖国家及其他新兴经济体和发展中国家的基础设施建设、可持续发展项目筹措资金。其特点主要有:①它是主权国家的政府间国际组织,巴西、俄罗斯、印度、中国和南非等金砖五国为其创始成员国。②它不是纯粹的商业银行,而是政策性国际金融组织,宗旨是“为金砖国家及其他新兴经济体和发展中国家的基础设施建设和可持续发展项目动员资源,作为现有多边和区域金融机构的补充,促进全球增长和发展”。③它是开放的跨区域性银行,业务上没有严格的地域中心,成员资格对联合国成员开放。

新开发银行的最高决策机构是理事会,由每个成员按其自行决定的方式任命的1名理事和1名副理事组成。董事会由每个创始成员任命1名董事和1名副董事组成,负责新开发银行的业务经营;理事会以特别多数的方式制定新增董事和副董事的选举方法,但董事总人数不超过10人。行长由创始成员国轮流选举产生,在董事会的指导下开展银行的日常业务,但不得兼任理事、董事或副理事、副董事。

(三)外国政府贷款

政府贷款是政府间提供的、具有双边经济援助性质的长期低息优惠贷款。政府贷款分为政府间借贷和政府混合贷款。(www.xing528.com)

政府间借贷是一国政府利用国库资金向另一国政府提供的优惠贷款。政府间借贷可以是低息的,也可以无息,偿还期一般在10年~30年左右,并含有5年~10年的宽限期,其赠与成分一般在25%以上。所谓“赠与成分”是根据贷款的利率、偿还期限、每年偿还次数、宽限期和综合贴现率等数据计算出来、用以衡量贷款优惠程度的综合性指标。

政府混合贷款是外国政府提供的低息优惠贷款或赠款与出口信贷结合使用的贷款形式。其出口信贷一般占60%左右,综合利率低于国际商业贷款利率,一般要求借款国购买贷款国或其指定国家的物资设备。

(四)我国关于借用国际金融组织和外国政府贷款的管理规定

一直以来,我国对于借用国际金融组织贷款和外国政府贷款,在管理体制上是比较分散的。比如,世界银行贷款和外国政府贷款由财政部归口管理,国际货币基金组织贷款和亚洲开发银行贷款由中国人民银行归口管理,国际农业发展基金会贷款由农业部归口管理。这种体制不利于政府外债规模的控制,也不利于贷款使用效益的提高。2006年7月3日,财政部经国务院批准,发布《国际金融组织和外国政府贷款赠款管理办法》,强化和规范了财政部对政府外债的统一管理。2016年10月11日,财政部对《管理办法》进行了修订,修订后的《管理办法》自2017年1月1日起实施,其主要内容如下:

1.定义。“贷款”是指财政部经国务院批准代表国家统一筹借并形成政府外债的贷款,以及与上述贷款搭配使用的联合融资,包括国际金融组织贷款和外国政府贷款。按照政府是否承担还款责任,贷款分为政府负有偿还责任的贷款和政府负有担保责任的贷款。政府负有偿还责任的贷款,应当纳入本级政府的预算管理和债务限额管理,其收入、支出、还本付息纳入一般公共预算管理。政府负有担保责任的贷款,不纳入政府债务限额管理;政府依法承担并实际履行担保责任时,应当从本级政府预算安排还贷资金,纳入一般公共预算管理。

2.基本原则。贷款的使用应当坚持创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,符合国民经济和社会发展战略,遵循中期财政规划,体现公共财政职能,促进可持续发展。贷款的使用包括项目投融资、能力建设、政策咨询等多种形式。贷款的管理应当遵循统一筹措、规模适度、分类管理、责权明晰,讲求绩效、风险可控的原则。

3.管理体制。

(1)财政部作为政府外债的统一管理部门,负责全国贷款、赠款的统一管理工作,履行下列职责:①统一对外筹借贷款、接受赠款;②制定贷款、赠款的管理制度;③与国务院有关部门研究编制贷款规划;④指导、协调、监督贷款和赠款的立项申报、前期准备、贷款划拨或转贷、赠款分配、资金使用、项目采购、统计监测、债务偿还、绩效管理、成果总结和推广等;⑤统筹开展贷款、赠款的对外工作,协调推进项目准备,对外磋商谈判,签署相关法律文件,办理生效手续;⑥将政府负有偿还责任的贷款纳入预算管理和债务限额管理,加强对政府负有担保责任的贷款的监控,建立债务风险预警和应急处置机制,防范和化解债务风险;⑦财政部应当履行的其他职责。

(2)地方财政部门作为地方政府性债务归口管理部门,负责本地区贷款、赠款的管理工作,履行下列职责:①制定本地区利用贷款、赠款的管理制度;②组织、征集、评审本地区贷款、赠款申请,向上级财政部门申报备选项目;③组织和协调本地区贷款、赠款对外工作,参与项目准备和磋商谈判,协助办理法律文件签署和生效手续;④监督项目实施单位和有关机构按照贷款、赠款法律文件的规定履行相应职责,及时采取有效措施处理项目出现的问题,并报告上级财政部门;⑤办理贷款、赠款资金的支付和提取,监督项目实施单位和有关机构贷款资金使用、项目采购等情况,保障资金使用的安全、规范、有效;⑥确定转贷或担保机制,落实还款责任,督促并确保贷款按时足额偿还;⑦将本地区政府负有偿还责任的贷款纳入本级预算管理和债务限额管理,加强对本地区政府负有担保责任的贷款的监控,建立风险应急处置机制和防控措施,防范和化解债务风险;⑧组织和实施本地区贷款赠款项目的绩效管理工作,总结和推广本地区贷款赠款项目的成果经验;⑨地方财政部门应当履行的其他职责。

(3)项目实施单位履行下列职责:①按照贷款方或赠款方及国内相关制度要求,开展贷款和赠款项目的准备工作,办理相关审核、审批手续,并按照财政部门要求提供担保或反担保;②按照贷款、赠款法律文件和国内相关规定,落实项目配套资金,组织项目采购,开展项目活动,推进项目进度,监测项目绩效等;③制定并落实贷款、赠款项目的各项管理规定,安全、规范、有效地使用资金;④及时编制和提交项目进度报告、财务报告和完工报告等,全面、客观、真实地反映项目进展情况;⑤制定贷款偿还计划,筹措和落实还贷资金,按时足额偿还贷款;⑥建立项目风险应急处置机制和防控措施,防范和化解债务风险;⑦配合和协助贷款方或赠款方以及国内相关部门开展项目检查、绩效管理和审计等工作;⑧项目实施单位应当履行的其他职责。

(4)跨省、自治区、直辖市、计划单列市的联合执行项目应当由国务院行业主管部门协商财政部等管理部门确定项目协调机构;省内跨地区、跨行业的联合执行项目应当由省级政府确定项目协调机构。项目协调机构主要履行下列职责:①参与项目立项研究论证,就项目内容、规模、技术、市场等为同级财政部门提供立项咨询意见;②按照贷款方或赠款方及国内相关制度要求,统一组织项目实施单位进行项目准备,协调解决有关问题,开展政策指导和专项业务培训;③按照贷款方或赠款方及国内相关制度要求,协调推进项目执行,定期向同级财政部门汇总报送项目进度报告、财务报告和完工报告;④组织开展项目绩效评价,总结推广项目先进技术、创新模式和管理经验;⑤配合协助贷款方或赠款方及国内相关部门开展项目检查、绩效管理等工作;⑥项目协调机构应当履行的其他职责。贷款项目协调机构项目管理经费预算应当报同级财政部门审批并纳入同级预算管理。

4.贷款管理。

(1)贷款筹借。贷款筹借包括贷款申请、前期准备、对外磋商与谈判、法律文件签署与生效、执行或转贷及担保协议签署等。

(2)贷款使用。贷款使用包括年度计划及预算编制、项目采购、资金支付、财务管理、项目调整、绩效监测及其相关的管理工作等。

(3)债务偿还。债务偿还包括还款计划制定、还款安排、欠款回收、还贷准备金管理、影响贷款偿还事项的处理等。

5.法律责任。

各级财政部门应当对贷款、赠款项目执行情况实施监督。发现问题的,应当责令项目实施单位采取有效措施,限期加以解决和纠正。地方财政部门未按《管理办法》履行相应职责的,财政部可以予以通报批评,在有关问题得到妥善处理前暂停新的贷款赠款安排。项目实施单位未按《管理办法》履行相应职责的,财政部门可以采取暂停贷款赠款资金支付、加速未到期贷款债务的偿还、追回已支付资金及其形成的资产、收取贷款违约金等措施。财政部门可以通过企业信用信息公示系统等平台公示项目实施单位、采购代理机构或者金融机构在贷款赠款使用过程中的失信、违约等行为。项目实施单位、项目协调机构及财政部门和个人存在以虚报、冒领等手段骗取贷款赠款资金,或者滞留、截留、挪用等违反规定使用贷款赠款资金,或者从中非法获益等行为的,依照相关法律法规的规定处理。各级财政部门、项目实施单位和项目协调机构的工作人员在贷款、赠款的管理、资金使用和偿还过程中,贪污受贿、滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的,依照相关法律法规的规定处理。