国际金融监管合作的重要性及中国的参与情况

在金融全球化时代,任何国家都不再具有单独对金融机构实施有效监管的能力;但时至今日,金融监管依然以各国主权为基础。在这种背景下,推动金融监管领域的国际合作,主要有四个方面的积极意义:①能够在一定程度上减少不必要的监管重叠,以免加重跨国金融机构的经营负担,妨碍国际金融服务贸易的发展;②能够在一定程度上弥补可能存在的监管真空和监管漏洞,减少跨国金融机构出现重大风险事故的可能性,防止风险跨国传播;③能够形成国家之间的金融监管质量制约机制,敦促和约束世界各国提升金融立法水平,改善金融监管质量;④通过在某些方面制定统一的金融监管最低国际标准,能够在一定程度上减轻因各国制度差异导致的竞争扭曲,增进国际金融市场的竞争公平性。

20世纪70年代以来,面对一些重大的金融事件,基于对共同利益的关注,各国开始对国际金融监管合作的重要性有了深刻认识,不同领域、不同层面的国际金融监管合作渐次展开。其中,既有双边合作,又有多边合作;既有区域性合作,也有全球性合作;既有分领域合作,也有交叉合作;既有正式国际组织层面上的合作,也有非正式国际组织层面上的合作。目前看来,在银行、证券、保险三个领域的国际监管合作中占有核心地位的,分别是以下三个机构:巴塞尔银行监管委员会(Basel Committee on Banking Supervision, BCBS);国际证监会组织(International Organization of Securities Commissions,IOSCO);国际保险监管官协会(International Association of Insurance Supervisors,IAIS)。该三机构连同“支付与市场基础设施委员会”(Committee on Payments and Market Infrastructures, CPMI)、“国际存款保险协会”(International Association of Deposit Insurers,IADI)、“反洗钱特别工作组”(Financial Action Task Force,FATF)等,被统称为金融监管领域的“全球标准制定机构”(Global Standard-Setting Bodies)。

尽管银行、证券、保险监管国际合作的内容和重心各有不同,但我们仍然可以从各个领域的合作实践中,提炼出一些对各类跨国金融机构普遍适用的基本监管原则。其中主要有:①合作与分工监管原则。对跨国金融机构的充分监管,不仅需要在母国和东道国当局之间合理分配监管责任,而且需要它们的接触与合作,包括监管信息的交流和分享。②母国并表监管原则。所谓并表监管,是指母国当局应以金融机构及其海内外分支机构的合并账表为基础,对整个金融企业集团的资本充足性、风险敞口、财务状况进行全面、综合的监测和管理。③监管质量相互约束原则。如果东道国的监管是不充分的,则母国当局应在可行的程度上,扩展其监管的范围,或者考虑禁止本国金融机构继续经营有关的海外机构;反之,如果东道国认为在本国开展活动的外资金融机构的母机构未得到其母国的充分监管,或者此种监管根本就不存在,它应当禁止该等机构在其境内继续经营,或者对其业务附加特定的条件。(www.xing528.com)

2007年国际金融危机爆发以后,全方位、多层次的国际合作在应对危机上发挥了关键作用,而如何预防危机的再度发生,更是成为各金融监管国际合作层面的首要工作。其中,几个方面的变化尤其值得关注:第一,由于中国、印度、巴西、俄罗斯等新兴经济体经济实力不断增强,国际地位不断提升,在这一次的危机应对中,由少数发达国家主导的格局已被打破,“二十国集团”首脑峰会成为了磋商和解决国际金融问题的核心平台。第二,“金融稳定理事会”(Financial Stability Board,FSB)自2009年4月成立以来(其前身为“七国集团”1999年设立的“金融稳定论坛”),作为全球综合性金融监管合作机构,在金融宏观审慎监管、系统重要性金融机构的监管、影子银行的监管、问题金融机构处置框架的构建等方面发布了若干重要文件,对提高全球金融体系的稳健性发挥了重要作用。第三,各全球标准制定机构分别制定或更新了核心文件。如巴塞尔银行监管委员会在2009年7月以后,围绕银行资本充足管理先后发布了一系列文件(统称“巴塞尔资本协议Ⅲ”),意图通过提高资本充足率标准和资本质量要求以及抑制资本充足管理的顺周期效应,来改善个别银行乃至整个银行体系的抗风险能力和抗危机能力。

改革开放以来,我国政府极其重视在双边和多边基础上与其他国家以及国际组织开展金融监管合作。《银行业监督管理法》第32条明确规定: “国务院银行业监督管理机构可以开展与银行业监督管理有关的国际交流、合作活动。”双边合作方面,我国金融监管机构已与多国金融监管当局签署“双边监管谅解备忘录”或类似文件,建立了密切的双边合作关系。多边合作方面,继恢复在国际货币基金组织和世界银行的合法席位后,我国又相继加入了非洲开发银行、亚洲开发银行、东新澳银行监管者组织、国际清算银行及加勒比开发银行暨亚太中央银行行长会议,并积极参与其对经济、货币、金融等重大问题的研究和讨论。目前,中国人民银行、中国银保监会、中国证监会已分别是金融稳定理事会及各主要全球标准制定机构的正式成员。