我国互联网金融监管的优化方案

健康发展的互联网金融,对于提高金融体系的普惠程度,满足民间资本的投资需求,缓解小微企业融资困难,拓宽就业渠道,助力大众创业、万众创新,提升金融服务的质量和效率,可以发挥积极作用。然而在近十余年的时间内,我国互联网金融行业一度“野蛮生长”,某些互联网金融业态偏离正确的金融创新方向违法违规开展经营活动,以致风险积聚,酿成了一系列风险事件,引发了政府对互联网金融行业几乎全方位的、长达数年的专项整治行动。这不仅严重损害了广大投资者的合法权益,也给互联网金融行业的声誉和健康发展、给金融安全和社会稳定带来了严重危害。可见,鼓励、支持发展互联网金融固然是我国重要的经济战略,但国家只能保护真正有价值的互联网金融创新;对互联网金融创新既要包容,更要审慎;互联网金融行业的可持续健康发展,只能以完备的法治和有效的监管为基础。

(一)我国互联网金融立法概况

目前我国尚无专门的互联网金融法律。但全国人大常委会2004年8月审议通过并于2015年4月、2019年4月两次修订的《电子签名法》,应属与互联网金融密切相关的基础性立法。在部门规章层面,我国对互联网金融早期的立法反应,主要是针对互联网支付业务和互联网银行业务,如中国人民银行2005年10月发布的《电子支付指引(第一号)》和中国银监会2006年1月发布的《电子银行业务管理办法》。

2015年7月,中国人民银行、中国银监会等十部委联合发布了《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》(以下简称《指导意见》)。作为有关互联网金融的综合性政策文件,《指导意见》的出台,表明我国政府对互联网金融的规范发展已经有了全局性战略考虑和部署。随后,相关政府部门根据职责分工,又分别制定发布了若干涉及具体业态的部门规章或规范性文件,如:中国保监会2015年7月发布的《互联网保险业务监管暂行办法》;中国人民银行2015年12月发布的《非银行支付机构网络支付业务管理办法》;中国银监会、工业和信息化部、公安部、国家互联网信息办2016年8月发布的《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》;中国银监会办公厅、工业和信息化部办公厅、工商总局办公厅2016年10月印发的《网络借贷信息中介机构备案登记管理指引》;中国银监会办公厅2017年8月印发的《网络借贷信息中介机构业务活动信息披露指引》;中国证监会、中国人民银行2018年5月发布的《关于进一步规范货币市场基金互联网销售、赎回相关服务的指导意见》;中国银保监会2020年7月发布的《商业银行互联网贷款管理暂行办法》。此外,旨在规范小额贷款公司网络小额贷款业务,由中国银保监会会同中国人民银行等部门起草的《网络小额贷款业务管理暂行办法》,已完成向社会公开征求意见的程序。

总体上,我国的互联网金融立法还不够完备,互联网金融立法体系还没有真正成形:一是立法尚未实现全面覆盖,部分业态尚处于无法可依的状态;二是高层次专门立法尚付阙如。不过,考虑到互联网金融是新生事物,富有创新活力,变数很多,不少问题还没有得到充分暴露,而政府对其发展又是持包容、审慎的可取立场,这种立法上的相对滞后可以说不仅是正常的,甚至是必要的。

2016年4月,针对互联网金融乱象,国务院部署了互联网金融风险专项整治行动。其目标是:规范各类互联网金融业态,优化市场竞争环境,扭转互联网金融某些业态偏离正确创新方向的局面,遏制互联网金融风险案件高发频发势头,提高投资者风险防范意识,建立和完善适应互联网金融发展特点的监管长效机制,实现规范与发展并举、创新与防范风险并重,促进互联网金融健康可持续发展,切实发挥互联网金融支持大众创业、万众创新的积极作用。为此,继国务院办公厅印发《互联网金融风险专项整治工作实施方案》之后,相关机构也据以分别制定和发布了针对不同业态的专项整治工作实施方案,包括:《P2P网络借贷风险专项整治工作实施方案》(中国银监会等15部委制定);《非银行支付机构风险专项整治工作实施方案》(中国人民银行、中央宣传部、中央维稳办等制定);《股权众筹风险专项整治工作实施方案》(中国证监会、中央宣传部、中央维稳办等制定);《互联网保险风险专项整治工作实施方案》(中国保监会、中央宣传部、中央维稳办等制定)。鉴于此次互联网金融风险专项整治工作的任务之一,是在“明确各项业务合法与非法、合规与违规的边界”的基础上“打击非法,保护合法”,故以上文件也为我国互联网金融的运行进一步明确了相关标准,具有规范意义。

(二)我国互联网金融监管的现行模式

我国目前对金融业总体上是实行分业监管,互联网金融监管也是如此。《指导意见》按照分业分类监管的原则,就主要的互联网金融业态作了监管职责分工,即:互联网支付由中国人民银行负责监管;股权众筹和互联网基金销售由中国证监会负责监管;网络借贷、互联网保险、互联网信托、互联网消费金融由中国银保监会负责监管。此外,公安部门、市场监督管理部门、电信主管部门、国家互联网信息办公室、地方金融监管部门等,也承担相应的互联网金融监管职责。

《指导意见》在明确监管职责分工的同时,也高度重视监管主体之间的合作、协调和信息共享,强调各监管部门要相互协作、形成合力。因此,严格地讲,我国互联网金融监管的现行模式是“分业分类监管+协同监管”。

(三)我国互联网金融监管应当遵循的基本原则(www.xing528.com)

互联网金融作为新兴的金融业态,尤其是其科技性、革新性等特征,对我国传统的金融业分业监管模式提出了挑战。互联网金融的可持续规范发展,既需要互联网金融技术的进步与行业自律,也需要法律法规和监管机构的规范引导。对于互联网金融的监管,总体上应体现开放性、包容性和创新性,坚持防范金融风险和鼓励金融创新并举的思路。结合《指导意见》的精神,互联网金融监管应遵循以下基本原则:

1.依法监管原则。该原则包含三层涵义:一是互联网金融经营活动必须纳入金融法律法规的规制范围,相关法律法规应当明确互联网金融机构的性质、市场准入、业务范围以及交易主体的权利与义务、违法违规责任等;二是互联网金融监管机构要严格依法监管,保持监管的规范性、一贯性、强制性和权威性,规范、引导互联网金融行业良性竞争,积极预防和打击互联网金融违法犯罪行为;三是依法严格规范监管机构的监管权力,防止公权力的不当干预侵害到互联网金融市场的自由自治领域,扼杀互联网金融的创新与发展。

2.适度监管原则。适度监管要求监管机构尊重市场的自身调节作用和互联网金融行业发展的客观规律,做到监管及时、干预适度,避免出现监管过度、监管不足或监管滞后,既要为其提供充分的发展空间,又能有效地防止风险积累和市场失序。

3.协同监管原则。互联网金融具有混业经营的特点,且不同互联网金融业态之间的边界流动性非常突出,交叉发展的态势十分明显,与我国对互联网金融分业分类监管的现行体制存在矛盾。因此,只有强化各监管部门之间的沟通协调,实现充分的信息共享,才能保证分业分类监管体制下互联网金融监管的全面性和有效性。进而言之,网络的无国界必然导致互联网金融具有日益浓厚的国际化特征,这就要求各国监管当局通力合作,共同应对互联网金融发展中的各种问题。

4.创新监管原则。创新监管是指要进行监管思维创新和监管手段创新,使互联网金融监管能够适应互联网金融创新性发展的需求。监管思维创新要求监管机构改变“被动式监管”的传统思维,树立行政监管与市场约束、行业自律相结合的新理念,注重发挥信息披露的作用。监管手段创新要求监管机构针对不同性质的互联网金融产品实施差异化的监管手段,与互联网金融企业建立有效沟通的机制,提高企业内部风险控制与监管要求的匹配性,降低企业合规成本。

5.监管一致性原则。如果同类互联网金融业务面临不同的监管待遇,就会导致监管套利,降低监管的有效性,进而危及互联网金融市场的公平竞争和正常的市场秩序。无论我国对互联网金融采用目标监管还是功能监管,抑或是现阶段的分业分类监管,都必须对同类互联网金融业务采取相同的监管标准。进而言之,对互联网金融机构的线上线下业务应当实行一致性监管;互联网金融业务的经营者与经营同类业务的传统金融机构亦应受到一致性监管。

6.行业自律原则。相对于互联网金融行业的业务特点和风险特征,互联网金融行业自律更加具有针对性。在互联网金融快速成长的时期,行业自律往往作用空间更大、手段更灵活、效果更明显,能够切实弥补政府监管之不足。我国应当注重发挥互联网金融行业协会及各具体业务类型协会在制定行业标准、推动同业监督、协同政府监管等方面的积极作用,为互联网金融的健康发展保驾护航。

7.金融消费者保护原则。消费者对金融产品的持续购买能力和日益增长的、多样化的金融消费需求,是推动金融总量扩张和金融结构优化的不竭动力。在信息不对称和地位不对等的情况下,监管机构必须注重保护互联网金融消费者的合法权益。此外,应加强对“长尾”大众的教育,以提升其风险意识,加深其对互联网金融产品的了解,提振其对互联网金融的信心。