农村信用合作社改革及监管规章

(一)农村信用合作社的发展与改革

农村信用合作社是经中国银监会(中国银保监会)批准设立,由社员入股组成,实行社员民主管理,主要为社员提供金融服务的农村合作金融机构。它们是独立的企业法人,自主经营、自担风险、自负盈亏、自我约束。农村信用合作社以全部资产对其债务承担责任,其社员以出资额为限承担风险和民事责任。

新中国建立之初,随着合作经济在农村的普遍推广,农村信用合作社作为为合作经济服务的金融组织,即在农村大量建立起来。在其后的几十年间,由于种种特定的历史原因,如人为拔高经济成分的公有化程度、国家银行对信用实行垄断等,农村信用合作社逐渐丧失了合作性质,甚至成为国家银行的基层组织。

改革开放以后,以家庭联产承包责任制为基础的农村经济体制改革,极大地促进了农业和农村经济的发展,在广大农村形成了多层次,贸、工、农综合经营的格局。农村经济发展的多层次,要求既要有以工商企业为主要服务对象的商业性金融机构,也要有主要为农户服务的合作金融机构,还要有支持整个农业开发和农业技术进步、保证国家农副产品收购的政策性金融机构,以形成一个能够为农业和农村经济发展提供及时、有效服务的金融体系。

在此种背景之下,国务院1996年8月22日发布了《关于农村金融体制改革的决定》。其中关于农村信用合作社管理体制的改革,有以下要点:①农村金融体制的改革,以农村信用合作社管理体制的改革为重点,而农村信用合作社管理体制的改革,又要以恢复其合作性质为核心;农村金融体制改革的目标,是建立和完善以合作金融为基础,商业性金融、政策性金融分工协作的农村金融体系。②为了适应中国农业银行自身商业化改革的需要,理顺关系,农村信用合作社与中国农业银行脱离行政隶属关系,对其业务管理和金融监管分别由农村信用合作社县(市)联社和中国人民银行承担。③鉴于相当多的农村信用合作社失去了合作性质,背离了主要为农民服务的发展方向,因而农村信用合作社管理体制改革的核心是,通过股权设置、民主管理和服务方向的规范,恢复农村信用合作社作为合作性金融组织的性质。

通过这一轮的改革,农村信用合作社服务于农业、农村和农民的方向进一步明确,服务水平不断提高,支农投入明显增加;内部管理逐步规范,资产质量和经营状况逐渐好转;金融监管得到加强,金融风险得到初步控制。但是,无论在自身建设方面,还是为“三农”服务方面,农村信用合作社都还存在不少问题,如:产权不明晰,法人治理结构不完善,经营机制和内控制度不健全;管理体制不顺,管理职权和责任需要进一步明确;历史包袱沉重,资产质量差,经营困难,潜在风险仍然很大。为此,2003年6月27日,国务院发布《深化农村信用社改革试点方案》,决定在8个省(市)先行试验,从而拉开了新一轮农村信用合作社改革的序幕。一年以后,2004年8月17日,国务院决定将改革试点扩大到其他21个省(市、自治区)。《深化农村信用社改革试点方案》主要内容如下:

1.五点要求:明晰产权关系,强化约束机制,增强服务意识,国家适当支持,地方政府负责。(www.xing528.com)

2.四项原则:①按照市场经济规则,明晰产权关系,促进农村信用合作社法人治理结构的完善和经营机制转换,使农村信用合作社真正成为自主经营、自我约束、自我发展、自担风险的市场主体;②按照为“三农”服务的经营方向,改进服务方式,完善服务功能,使农村信用合作社真正成为农村金融主力军和联系农民的金融纽带;③按照因地制宜、分类指导原则,积极探索和分类实施股份制、股份合作制、合作制各种产权制度,建立与各地经济发展、管理水平相适应的组织形式和运行机制;④按照权责利相结合原则,充分发挥各方面积极性,明确农村信用合作社监督管理体制,落实对农村信用合作社的风险防范和处置责任。

3.三条路径:①有条件的地区可以进行股份制改造,即组建农村商业银行。农村商业银行是由辖内农民、农村工商户、企业法人和其他经济组织共同发起成立的股份制地方性金融机构。②暂不具备股份制改造条件的地区,可以比照股份制的原则和做法,实行股份合作制,组建农村合作银行。农村合作银行是由辖内农民、农村工商户、企业法人和其他经济组织入股组成的股份合作制社区性地方金融机构。③股份制改造有困难又不适合搞股份合作制的,也可以进一步完善合作制,将农村信用合作社办成由农民、农村工商户和各类经济组织入股,为农民、农业和农村经济发展服务的社区性地方金融机构。在有条件的地区,可以县(市)为单位将农村信用合作社和县(市)联社各为法人改为统一法人。采取有效措施,通过降格、合并等手段,加大对高风险信用社兼并和重组的步伐;对少数严重资不抵债、机构设置在城区或城郊、支农服务需求较少的农村信用合作社,可考虑按照《金融机构撤销条例》予以撤销。

4.两个责任:各省级政府承担辖内农村信用合作社的管理责任;中国银监会(中国银保监会)作为国务院银行业监管机构承担对农村信用合作社的金融监管职能。

(二)农村信用合作社管理规定

农村信用合作社的监督管理,适用《中华人民共和国银行业监督管理法》。其办理存款、贷款和结算等业务,适用《中华人民共和国商业银行法》的有关规定。

中国人民银行在负责监管农村信用合作社期间,曾发布一系列管理规章。中国银监会承接对农村信用合作社的监管职责以后,也陆续发布了一些管理规定和指引,主要有: 《农村信用社省(自治区、直辖市)联合社管理暂行规定》(2003年9月发布)、《农村信用合作社农户联保贷款指引》(2004年10月发布)、《农村信用社小企业信用贷款和联保贷款指引》(2006年1月发布)、《农村合作金融机构社团贷款指引》(2006年5月发布)、《农村信用社不良资产监测和考核办法》(2007年2月发布)、《关于高风险农村信用社并购重组的指导意见》(2010年8月发布)。