我国政策性银行与监管管理

(一)我国政策性银行概况

在社会主义市场经济目标已经确立,经济体制改革步入深化的形势下,我国1994年先后成立了三家政策性银行:

1.国家开发银行。国家开发银行(以下简称国开行)是我国最早设立的政策性银行,直属国务院领导,总行设在北京,初始注册资本500亿元人民币由财政部核拨。2008年12月改制为国家开发银行股份有限公司;2015年3月,被国务院明确定性为开发性金融机构。目前注册资本为4212.48亿元人民币,股东为财政部、中央汇金投资有限责任公司、梧桐树投资平台有限公司和全国社会保障基金理事会,持股比例分别为36.54%、34.68%、27.19%、1.59%。国开行主要通过开展中长期信贷与投资等金融业务,为国民经济重大中长期发展战略服务。

2.中国农业发展银行。中国农业发展银行(以下简称农发行)总行设在北京,直属国务院领导,初始注册资本200亿元由财政部核拨,目前注册资本570亿人民币。农发行的主要任务是承担国家规定的农业政策性金融业务。农发行主要通过自建机构网络开展业务,目前共有31个省级分行、339个二级分行和1816个县域营业机构。

3.中国进出口银行。中国进出口银行(以下简称进出口银行)总行设于北京,直属国务院领导,初始注册资本33.8亿元由财政部核拨,目前注册资本1500亿元人民币。进出口银行的主要任务是执行国家产业政策和外贸政策,为机电产品和成套设备等资本性货物的进出口提供政策性金融支持。

(二)中国银监会关于政策性银行的监管规定

依照1995年《中国人民银行法》第35条的规定,政策性银行的金融业务最早接受中国人民银行的指导和监督。2003年12月,全国人大常委会修订《中国人民银行法》,在删除上述规定的同时,明确地将政策性银行纳入到“银行业金融机构”的范畴。故《中国人民银行法》关于银行业金融机构的相关规定适用于政策性银行。而全国人大常委会2003年12月通过、2006年10月修订的《银行业监督管理法》,也将政策性银行纳入了银行业金融机构的范畴。因此,《银行业监督管理法》完全适用于政策性银行,并由国务院银行业监督管理机构负责对政策性银行及其业务活动实施监督管理。不过,《银行业监督管理法》原第48条、修订后的第50条规定: “对在中华人民共和国境内设立的政策性银行……的监督管理,法律、行政法规另有规定的,依照其规定。”

2017年11月,中国银监会先后发布了《中国进出口银行监督管理办法》《中国农业发展银行监督管理办法》和《国家开发银行监督管理办法》。三个监督管理办法在总体结构、主要内容、规范角度甚至文字表述上都十分接近。以下不拟逐一介绍三个监督管理办法的具体内容,而是列举具有实质意义的主要共同点和主要不同点。

1.主要共同之处。①三家银行都被允许在开发性业务或政策性业务之外,开展其他业务。其中,国开行“以开发性业务为主,辅以商业性业务”;进出口银行则可以开展“政策性业务和自营性业务”。②三家银行都被允许与商业性金融机构建立互补合作关系,都被要求在经营中践行普惠金融和绿色金融的理念。不过,它们普惠金融服务的对象略有不同,除都要为小微企业提供金融服务外,国开行还要面向其他经济社会薄弱环节提供普惠金融服务,农发行则需要开展扶贫小额信贷业务。③三家银行的治理结构,都是按董事会、监事会、高级管理层的框架进行构建,且各自的职责和权限大致相同。董事会由部委董事和非部委董事组成;其下均需设战略发展和投资管理委员会、风险管理委员会、审计委员会、人事与薪酬委员会、关联交易控制委员会等五个专门委员会。④三家银行都需要进行功能定位校准,即各行董事会应当每三年或必要时对业务开展情况进行评估,制订业务范围及业务划分调整方案。⑤三家银行都被要求实施全面风险管理。⑥三家银行都应当加强内部控制制度建设,应强化内控管理、风险管理、合规管理、内部审计部门的独立性。⑦三家银行都应当执行中国银监会有关资本充足率的监管要求,应在充分计提贷款损失准备金等各项减值准备的基础上计算并表和未并表的资本充足率;应建立内源性资本积累与外源性资本补充相结合的动态资本补充机制。⑧三家银行都应当建立科学的激励约束。对开发性业务或政策性业务,应当突出对依法合规、履职尽责、服务国家战略成效的考核;应根据开发性金融或政策性金融的特点建立科学合理的薪酬管理制度、责任追究制度和问责机制。⑨中国银监会(中国银保监会)对三家政策性银行的监督管理,在监管内容、监管权限和监管方式上基本一致。

2.主要不同之处。①国开行被定性为开发性金融机构,进出口银行、农发行则被定性为政策性金融机构。②国开行的市场定位是,认真贯彻落实国家经济金融方针政策,充分运用服务国家战略、依托信用支持、市场运作、保本微利的开发性金融功能,发挥中长期投融资功能,加大对经济社会重点领域和薄弱环节的支持力度,促进经济社会持续健康发展;进出口银行的市场定位是,依托国家信用,紧紧围绕国家战略,充分发挥政策性金融机构在支持国民经济发展方面的重要作用,重点支持外经贸发展、对外开放、国际合作、“走出去”等领域;农发行的市场定位是,依托国家信用,服务经济社会的重点领域和薄弱环节,主要服务维护国家粮食安全、脱贫攻坚、实施乡村振兴战略、促进农业农村现代化、改善农村基础设施建设等领域,在农村金融体系中发挥主体和骨干作用。③关于风险管理,在农发行,明确提及的风险种类有信用风险、市场风险、银行账户利率风险、操作风险、信息科技风险、流动性风险、声誉风险与合规风险;除上述风险外,在进出口银行,还提及了国别风险;在国开行,还提及了国别风险、环境和社会风险。

■思考题

1.何为商业银行?商业银行与其他类型的金融机构有何区别?

2.在我国,设立商业银行应当具备什么条件?(www.xing528.com)

3.我国《商业银行法》对商业银行的经营范围是怎样规定的?

4.论述商业银行经营的“安全性、流动性、效益性”原则。

5.我国《商业银行法》为保护存款人利益作了哪些重要规定?

6.简述我国商业银行破产的法律适用。

7.简述对商业银行的接管。

8.什么是政策性银行?政策性银行有哪些特征?

9.在市场经济条件下,政策性金融的存在价值和特殊职能是什么?

■推荐书目

1.吴志攀: 《商业银行法务》,中国金融出版社2005年版。

2.吴晓灵主编: 《银行法的实践与发展》,中国经济出版社2005年版。

3.段京东: 《中国政策性银行法律制度研究》,中国人民大学出版社2005年版。