政策性银行的法律地位及外部关系详解

(一)政策性银行的法律地位

政策性银行的法律地位,各国大都在有关的单行法律或行政法规中予以明确规定。归纳起来,各国政策性银行在法律地位上有以下共性:①政策性银行具有法人资格,能够以自己的名义参与民事活动,以其所有或者经营管理的财产独立承担民事责任;②与商业银行不同,政策性银行不具有营利目的,在西方的法律框架中属于按公法设立的公法法人;③与政府金融监管机关不同,政策性银行不是国家机关,不享有金融行政管理权。

我国各家政策性银行的法律地位在章程中没有得到精确界定。国家开发银行股份制改造前的章程,对其作为独立法人的地位未作正面表述;虽然中国农业发展银行和中国进出口银行依章程为独立法人,实行企业化管理,按商业化方式运作,但它们具体为何种法人,章程未予明确。

我们认为,政策性银行应当具备法人资格,这一点应属无疑。但政策性银行具体属于何种类型的法人,则值得进一步探究。根据我国《民法总则》的规定,政策性银行不像中央银行是机关法人,也不像商业银行是企业法人,更非依靠政府拨款从事非经济活动的事业单位法人,而应当是为非营利目的设立的非营利法人。

(二)政策性银行的外部关系

政策性银行在履行职能、经营业务的过程中,必然要与其他机构发生各种业务的或非业务的关系。这些机构主要包括政府、政府主管部门、中央银行、金融监管机构、商业性金融机构和服务对象。

1.政策性银行与政府、政府主管部门的关系。政策性银行与政府的关系,可大致概括为以下几方面:①政策性银行由政府创立,并由国家权力机关或政府颁布单行法律或行政法规对其进行规范;政策性银行不以营利为目的,专以落实政府经济政策为宗旨。②资金方面,政策性银行以政府财政为后盾,政府财政除拨付全部或部分资本金外,通常还拨付或者贷给一定的营运资金,并弥补其经营亏损;政策性银行对外筹资,必要时也由财政提供担保。③人事上,政策性银行的高层管理人员一般由政府任免,其内部监督机构也往往由政府任命的人士组成,以对其经营管理特别是贯彻政府经济政策的情况实行监督。

以上仅仅是对政策性银行与政府关系的一般概括。事实上,政策性银行与政府的关系,在不同的国家有不同的表现形式,即使在同一国家,各家政策性银行与政府的关系,也会存在或多或少的差异。有的由政府全额拨付资本金,有的政府仅出资部分;有的由财政提供一定的营运资金,有的则要求营运资金全部自筹;有的盈余须上交国库,有的则可以自行留存;有的高层管理人员全部由政府任命,有的通过推选产生,有的则采取政府任命与推选相结合的方式;有的经营自主权较小,而有的经营自主权则相对较大。

由于政策性银行通常由相应的政府部门代表政府归口管理,所以政策性银行与政府的关系,往往具体表现为与有关政府部门的关系。比如,农业政策性银行由政府农业部门管理,开发银行由政府计划部门管理,进出口银行由政府对外贸易部门管理。当然,几乎所有的政策性银行都与政府财政部门有着密切的关系。(www.xing528.com)

2.政策性银行与中央银行、金融监管机构的关系。一般来说,较之政策性非银行金融机构,政策性银行与中央银行关系更为密切,主要表现在:①政策性银行的经营活动应努力与中央银行的货币信用政策协调一致;②中央银行的再贴现和再贷款,构成政策性银行重要的资金来源;③中央银行可以委托政策性银行办理特定的政策性信贷业务,并提供贴息资金;④在政策性银行的董事会、监事会中,通常会有中央银行的代表;⑤在某些国家,政策性银行吸收存款须向中央银行交存存款准备金。

在我国,政策性银行一度未被纳入严格的国家金融监管框架,只是由中国人民银行依照《中国人民银行法》第35条对其金融业务“进行指导和监督”。2003年12月,全国人民代表大会常务委员会修订《中国人民银行法》,删除其中的第35条,并通过了《银行业监督管理法》。这两部法律都将政策性银行明确界定为“银行业金融机构”的一种,基本上实现了政策性银行与其他类型银行业金融机构之间的一体适用,唯一的例外是,根据《银行业监督管理法》第50条,法律、行政法规对政策性银行的监督管理另有规定的,依照其规定。至此,不仅政策性银行与中央银行的关系得到调整和充实,政策性银行也被正式纳入到国务院银行业监督管理机构的监管范围。

3.政策性银行与商业银行的关系。政策性银行与商业银行的关系,可以概括为三点:

(1)地位平等。政策性银行虽然与商业银行具有不同的法律地位,在业务上有明显的政策色彩,且能够得到政府的积极支持,享有较多的优惠,但它们对商业银行依法不具有监督管理和发布指令的权力,因此在法律上,政策性银行与商业银行地位平等。

(2)职能互补。在市场金融体系中,商业银行是金融体系的主体,而政策性银行则有选择地在商业银行不涉及或较少涉及的领域开展活动,对商业银行进行补充、辅助和引导,彼此不应该存在替代与竞争的关系。

(3)业务协作。政策性银行的业务,可以通过自设的分支机构办理,但对单一型的或者只设有少量分支机构的政策性银行,往往必须委托其他金融机构代办。此外,政策性银行对于商业银行所从事的符合政策要求的业务活动,可以提供再贷款、利息补贴和还款担保,以资鼓励和支持。

4.政策性银行与服务对象的关系。由于政策性银行都有各自的经营范围和业务重心,所以其服务对象通常也有特定的范围。同样,政策性银行与服务对象之间在地位上是平等的。至于政策性银行与服务对象之间具体的法律关系,则主要取决于政策性银行所提供金融产品的性质及当事人之间所订立的合同。