我国金融监管体制的现行优化方案

(一)银行业、保险业监管

2018年国务院进行机构改革,决定整合中国银监会和中国保监会的职责,组建中国银保监会;不再保留中国银监会和中国保监会,二者拟订银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入中国人民银行。2018年4月8日,中国银保监会正式挂牌。

作为国务院直属的正部级事业单位,中国银保监会的主要职责是:①依法依规对全国银行业和保险业实行统一监督管理,维护银行业和保险业合法、稳健运行,对派出机构实行垂直领导。②对银行业和保险业改革开放和监管有效性开展系统性研究。参与拟订金融业改革发展战略规划,参与起草银行业和保险业重要法律法规草案以及审慎监管和金融消费者保护基本制度。起草银行业和保险业其他法律法规草案,提出制定和修改建议。③依据审慎监管和金融消费者保护基本制度,制定银行业和保险业审慎监管与行为监管规则。制定小额贷款公司、融资性担保公司、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司等其他类型机构的经营规则和监管规则。制定网络借贷信息中介机构业务活动的监管制度。④依法依规对银行业和保险业机构及其业务范围实行准入管理,审查高级管理人员任职资格。制定银行业和保险业从业人员行为管理规范。⑤对银行业和保险业机构的公司治理、风险管理、内部控制、资本充足状况、偿付能力、经营行为和信息披露等实施监管。⑥对银行业和保险业机构实行现场检查与非现场监管,开展风险与合规评估,保护金融消费者合法权益,依法查处违法违规行为。⑦负责统一编制全国银行业和保险业监管数据报表,按照国家有关规定予以发布,履行金融业综合统计相关工作职责。⑧建立银行业和保险业风险监控、评价和预警体系,跟踪分析、监测、预测银行业和保险业运行状况。⑨会同有关部门提出存款类金融机构和保险业机构紧急风险处置的意见和建议并组织实施。⑩依法依规打击非法金融活动,负责非法集资的认定、查处和取缔以及相关组织协调工作。⑪根据职责分工,负责指导和监督地方金融监管部门相关业务工作。⑫参加银行业和保险业国际组织与国际监管规则制定,开展银行业和保险业的对外交流与国际合作事务。⑬负责国有重点银行业金融机构监事会的日常管理工作。⑭完成党中央、国务院交办的其他任务。

中国银行业协会、中国保险行业协会是由中华人民共和国境内注册的银行类、保险类金融机构自愿结成的非营利性社会团体,分别是我国银行业、保险业的自律组织。中国银行业协会、中国保险行业协会及其业务接受中国银保监会的指导、监督和民政部的管理。

(二)证券期货业监管

改革开放以来,我国证券期货监管体制经历了由地方监管到地方与中央共管、再到中央统一监管的转变;而在中央,则先是由中国人民银行负责监管,后转由中国证监会负责监管。1998年颁布、1999年施行的《证券法》,以立法形式确认了由中国证监会对全国证券期货市场集中统一监管,以政府监管为主、自律管理为辅的现行监管体制。

中国证监会作为国务院直属事业单位,依法对全国证券、期货市场实行集中统一监督管理,履行如下职责:①研究和拟定证券、期货市场的方针政策、发展规划;起草证券、期货市场的有关法律、行政法规;制定有关证券、期货市场监督管理的规章、规则,并依法行使审批权或核准权。②依法监管股票、可转换债券、证券投资基金的发行、交易、托管和结算;批准企业债券的上市;监管上市国债和企业债券的交易活动。③依法监管境内期货合约的上市、交易和清算;监管境内机构从事境外期货业务。④依法对公开发行和上市交易证券的证券发行人、上市公司、证券交易所、期货交易所、证券经营机构、期货经营机构、证券登记结算机构、期货结算机构、证券投资基金管理机构、证券投资咨询机构、期货投资咨询机构、资信评估机构进行监管;依法对从事证券业务的律师事务所、会计师事务所、资产评估机构的证券业务活动以及从事证券投资基金资产托管业务的金融机构的托管业务活动,进行监管。⑤依法制定证券经营机构、期货经营机构、证券投资咨询机构、期货投资咨询机构和证券投资基金管理机构从业人员资格、资质标准和高级管理人员的任职管理办法并组织实施;依法制定证券从业人员的资格、资质标准和行为准则并监督实施;按规定管理证券交易所、期货交易所、证券登记结算机构和期货结算机构的从业人员和高级管理人员。⑥依法监管境内企业直接或间接到境外发行股票、上市;监管境内机构到境外设立证券机构;监管境外机构到境内设立证券机构、从事证券业务。⑦依法监督检查证券发行、交易的信息披露情况,监管证券、期货信息传播活动,负责证券、期货市场的统计与信息资源管理。⑧依法对证券业协会、期货业协会的活动进行指导和监督。⑨依法对违反证券、期货市场监督管理法律、行政法规和规章的行为进行调查、处罚。⑩管理证券、期货行业的对外交往和国际合作事务。⑪法律、行政法规和国务院规定的其他职责,办理国务院交办的有关事宜。

目前我国证券期货市场的自律管理,主要通过下列组织实施:

1.证券交易所和期货交易所。证券交易所不仅是证券集中竞价交易场所,同时又是证券上市、交易的一线监管者,其监管职能体现在:在核准制下,公司股票上市的审核工作主要由证券交易所承担,证券交易所须严格审核其是否符合法定条件和程序;证券交易所对在交易所进行的证券交易实行实时监控,对异常的交易情况向中国证监会提出报告,对因不可抗力而发生的突发事件,可以决定临时停市;证券交易所对上市公司信息披露进行监督,对上市公司的违法行为进行批评、谴责;制定并执行具体交易规则、交易所会员管理规章、证券交易所从业人员从业规则等。期货交易所具有类似于证券交易所的性质和自律管理功能。(www.xing528.com)

2.中国证券业协会和中国期货业协会。中国证券业协会是依法成立的证券业自律性质的社会团体法人,其权力机构为由全体会员组成的会员大会,中国证券业协会的章程由全体会员大会制定,并报中国证监会备案。证券公司必须加入中国证券业协会。证券业协会对成员的监督以及成员之间的相互监督,有助于提高证券经营机构的管理水平、服务质量和职业操守,保证交易的公平、公正,保护投资者的合法权益。中国期货业协会具有类似于中国证券业协会的性质和自律管理功能。

(三)中国人民银行的金融监管

2003年中国人民银行对银行业金融机构的日常微观审慎监管职责被剥离以后,仍保留有重要的金融监管职责。具体包括:①监管银行间同业拆借市场和银行间债券市场;②实施外汇管理,监管银行间外汇市场;③监管黄金市场;④指导、部署金融业反洗钱工作,负责反洗钱的资金监测;⑤管理信贷征信业。另外,2010年以后中国人民银行还承担了金融宏观审慎监管的职责。应该说,中国人民银行的金融监管实现了由机构性监管向功能性监管、微观审慎监管向宏观审慎监管的转化。

中国人民银行的法定任务是“制定和执行货币政策,防范和化解金融风险,维护金融稳定”。显然,没有上述监管职能,中国人民银行将难以完成使命。进而言之,在目前严格分业监管的体制下,银、证、保任何一家专业金融监管机构,都无法有效防范和化解席卷整个金融业的系统性金融风险,而中国人民银行作为中央银行,履行职能具有视野开阔、注重宏观的特点,因而它的监管对于金融稳定有着异常突出的意义。

为了便于中国人民银行履行金融监管职责,《中国人民银行法》赋予其相应的监管职权,如发布与履行其职责有关的命令和规章、要求银行业金融机构报送报表和资料、依法处罚违法违规行为等。中国银保监会成立以后,由原中国银监会、中国保监会承担的拟订银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责被划入中国人民银行。关于中国人民银行的检查监督权,《中国人民银行法》规定了三种情形:①直接检查监督权。中国人民银行有权就法定的九种行为对金融机构、其他单位和个人实施检查监督。②检查监督建议权。根据执行货币政策和维护金融稳定的需要,中国人民银行可以建议国务院银行业监督管理机构对银行业金融机构进行检查监督。③特定情况下的全面检查监督权。当银行业金融机构出现支付困难,可能引发金融风险时,为了维护金融稳定,中国人民银行经国务院批准,有权对银行业金融机构进行检查监督。

(四)金融监管协调机制

银行、证券、保险等不过是统一的金融市场中的细分市场,如果各家专业金融监管机构各自为政,互不沟通和协调,在金融机构混业经营的程度日益提高的背景下,我国金融监管的状况将不堪设想,金融稳定势必难以保证。首先,在专业监管机构对各类金融机构分别监管的情况下,系统性金融风险的防范与化解问题亟待解决。其次,相当比例的金融产品创新立足于银、证、保的交汇,这可能导致管辖权的划分不清,形成监管重复或监管真空。最后,从事混业经营的金融机构,可能利用监管上的漏洞,利用法律对不同类型金融机构、金融业务的差别待遇,转移业务、收入和风险,实施监管制度套利行为,破坏金融秩序。因此,在现行的分业监管体制下,构建切实可行的金融监管协调机制具有突出意义。

事实上,我国对构建金融监管协调机制高度重视。其一,《中国人民银行法》《商业银行法》《银行业监督管理法》《证券法》《保险法》从不同角度对中国人民银行、国务院各金融监管机构建立彼此间的监管协调机制和监管信息共享机制提出了明确要求。其二,经国务院同意,2013年9月建立了金融监管协调部际联席会议制度。联席会议由中国人民银行牵头,成员单位包括中国银监会、中国证监会、中国保监会和国家外汇管理局,必要时可邀请发展改革委、财政部等有关部门参加。联席会议的职责和任务是:①货币政策与金融监管政策之间的协调;②金融监管政策、法律法规之间的协调;③维护金融稳定和防范化解区域性系统性金融风险的协调;④交叉性金融产品、跨市场金融创新的协调;⑤金融信息共享和金融业综合统计体系的协调;⑥国务院交办的其他事项。联席会议通过季度例会或临时会议等方式开展工作;联席会议办公室设在中国人民银行,承担金融监管协调日常工作。其三,2017年11月成立的国务院金融稳定发展委员会,将在促进金融监管协调上发挥关键作用。