危机管理与市场退出的优化措施

(一)金融机构的终止事由

金融机构退出市场,即金融机构的终止,主要有三种原因:①解散。金融机构解散可能是因为分立、合并或者出现公司章程规定的其他解散事由。②被撤销。即金融机构因被吊销经营许可证而被撤销。③被宣告破产。即金融机构因不能支付到期债务,被法院依法宣告破产。由于金融机构在业务和影响上具有特殊性,法律对它们的市场退出往往有一些特殊规定,比如要求取得监管当局的批准。根据我国《商业银行法》,商业银行解散须经国务院银行业监督管理机构批准;人民法院宣告商业银行破产须经国务院银行业监督管理机构同意。此外,法律往往要求监管当局或者作为组织者,或者作为监督者,或者作为参与者,介入金融机构终止前的清算过程。我国《商业银行法》对国务院银行业监督管理机构在清算过程中的地位,根据商业银行终止原因的不同,作了不同的规定:商业银行解散的,由商业银行依法成立清算组进行清算,国务院银行业监督管理机构监督清算过程;商业银行被撤销的,由国务院银行业监督管理机构依法组织成立清算组进行清算;商业银行被宣告破产的,由人民法院组织国务院银行业监督管理机构等有关部门和有关人员成立清算组,进行清算。

(二)金融机构危机的处置

金融机构危机的处置主要涉及两个方面:一是对出现危机的金融机构实施援救,避免破产;二是对没有援救价值或者援救不成的金融机构,尽量减轻其破产可能造成的负面影响。监管当局对问题金融机构采取何种策略,援救还是放弃,是一个极其复杂的问题,要考虑危机的严重程度、危机金融机构的系统性地位、援救成功的几率与成本、政府财政的承受能力、助长道德风险的可能性等,有时甚至要着重考虑社会和政治层面的因素。

金融机构危机可以划分为系统性危机与非系统性危机。一般认为,有较多金融机构同时或先后陷入危机并且出现金融恐慌的,为系统性危机,否则为非系统性危机。无疑,防范和化解系统性危机应当作为金融机构危机管理的重点。另外,金融机构危机不仅可能表现为偿付能力危机,即资不抵债,而且可能表现为流动性危机,即金融机构虽然资产总量大于负债总量,但资产流动性严重不足,无法及时变现以支付到期债务。如果流动性危机得不到妥善解决,最终亦会演化成偿付能力危机。因此,在危机管理上,应当重视流动性危机的存在。

以下介绍一些常见的金融机构危机处置手段:

1.最后贷款人支持。中央银行是银行的银行,其表现之一就是作为最后贷款人(Lender of Last Resort,LOLR),对出现流动性困难或流动性危机且无法通过市场得到解决的商业银行,提供流动性支持。香港金融管理局1999年发布的《有关最后贷款人的政策声明》,很好地阐释了最后贷款人支持的功能: “此项援助的目的,是为遇到短期资金问题的认可机构提供喘息空间,以便采取补救措施,……防范流动资金不足演变成无力偿债事件,以及预防银行挤提引发的连锁影响。”在我国,中国人民银行依法可以向商业银行提供贷款,为在中国人民银行开立账户的银行业金融机构办理再贴现,所以也承担着最后贷款人的职责。

在制度层面,最后贷款人支持主要涉及四个问题:①提供者。一般是中央银行;但在美国,除联邦储备系统外,联邦存款保险公司也针对投保机构提供流动性支持。②接受者。在绝大多数国家,有资格获得最后贷款人支持的,限于商业银行;但在丹麦、挪威、墨西哥、西班牙等少数国家,也包括证券公司。③条件。严格地讲,中央银行只能对遭遇暂时流动性困难但未丧失偿付能力的机构提供支持,但实践中也存在一些例外。④形式。以再贷款和再贴现为主要形式,但也可以采取资产回购交易、资产置换等其他形式。

最后贷款人支持可能助长商业银行的道德风险倾向,即如果它们对得到支持事先有确切的预期,就可能疏于流动性风险的管理。对此,有效的应对之策是采取“建设性模糊政策”(Constructive Ambiguity),即当局避免就何时、何种条件下可提供支持明确表态。

2.监管矫正措施。对违反审慎经营规则的金融机构,监管机构应当责令其在限期内进行整改。如果金融机构拒绝整改,或者整改未达到要求,或者违反审慎经营规则的行为已严重影响其稳健运行,危及到存款人、投资者、被保险人的利益,监管机构可以依法采取相应措施,如:责令暂停部分业务;停止批准开办新业务;限制分配红利和其他收入;限制资产转让;责令控股股东转让股权或者限制有关股东的权利;责令调整董事、高级管理人员或者限制其权利;停止批准增设分支机构。

关于监管矫正措施的适用,传统上各国大都采取授权监管机构自主定夺的模式。但自20世纪90年代初以来,国际上开始流行所谓“即时矫正制度”(Prompt Corrective Action,PCA),即矫正措施的适用由法律硬性规定,只为监管机构保留有限的自由裁量空间。这种做法,有助于提高矫正措施的事前警示效果,保护监管机构的独立性,避免出现监管宽容现象。

3.托管与接管。托管与接管都表现为金融机构的经营管理权暂时全面交由他方行使。所不同的是,托管是由监管机构委托的其他机构在托管期间代行经营管理权,而接管是由监管机构直接派员在接管期间代行经营管理权。

托管与接管有许多共性,如:都以金融机构出现重大风险,严重危害金融市场秩序,损害投资者、存款人、被保险人利益为前提;都不导致金融机构的债权债务关系发生变化;都以恢复金融机构的正常经营能力为目的;都是监管机构可以选择采用的监管措施,而非其法定义务;都不是宣告金融机构破产的必要前置程序。

在我国已有许多托管和接管问题金融机构的案例。关于金融机构的接管,各有关立法规定比较详细;但关于金融机构的托管,在2005年10月《证券法》修订之前,未曾见之于法律。修订后的《证券法》第143条规定: “证券公司违法经营或者出现重大风险,严重危害证券市场秩序、损害投资者利益的,国务院证券监督管理机构可以对该证券公司采取责令停业整顿、指定其他机构托管、接管或者撤销等监管措施。”2006年8月颁布的《企业破产法》也使用了托管的概念。遗憾的是,《证券法》和《企业破产法》都未就托管作任何具体规定。

许多人将托管仅仅理解为清算托管,即由托管人负责关闭金融机构的债权、债务清理。我们认为,这种理解过于狭窄。(www.xing528.com)

4.资本、资产、负债重组。资本亏蚀,资本质量低下,负债压力过大,可以说是危机金融机构的共性。因此,充实资本,改善资产质量,缓解负债压力,是处置金融机构危机必不可少的重要环节。原则上,政府和监管机构应当在其中只起敦促、促成、协调、监督的作用,但也不排除在特定情况下,政府和监管机构针对特定的金融机构,运用公共资源直接介入。

亏损严重、资本水平低于法定要求的金融机构必须制定和成功实施资本恢复计划,否则即丧失继续经营的合法性。原股东增加投资、吸纳新股东、由健全金融机构进行股权收购,是资本重组的主要措施。对于具有重要战略地位的金融机构,特别是国有金融机构,政府可以依法定程序(如国家权力机关批准)动用公共资源提供注资。必要时,政府可以对金融机构实行临时国有化,即在拟订再度私有化方案的前提下,收买其由私人股东持有的全部或者大部分股份。在应对2007年爆发的国际金融危机的过程中,美国和欧洲一些国家对某些具有系统性影响的金融机构动用了临时国有化措施。

资产重组可以有多种方式,但主要是以市场条件或者以政府补贴为基础进行资产置换,将不良资产、流动性差的资产置换为优质资产、流动性强的资产。2007年国际金融危机爆发后,美国等许多国家采用了由政府直接出资收购金融机构“有毒资产”的措施。而对于20世纪80年代末、90年代初的储贷协会危机和1997年的东南亚金融危机,美国及亚洲相关国家则大都通过设立资产管理公司来对金融机构的不良资产进行剥离。资产管理公司多半由政府设立,也有由金融机构投资设立的,它们一方面收购金融机构的不良资产,另一方面则通过专门技术对不良资产进行经营、管理、处置和回收。其收购不良资产,一般是按资产的公允价值(Fair Value)即资产经评估后的现值,但也有的按资产的账面价值(Book Value)。显然,按账面价值收购体现了政府对出售资产的金融机构的补贴。我国1999年成立了信达、华融、东方、长城4家资产管理公司,它们是国有独资的非银行金融机构,分别负责收购中国建设银行、中国工商银行、中国银行、中国农业银行的不良资产。

负债重组旨在缓解金融机构当前的偿债压力,控制债务因利息累积而快速增长。负债重组的主要方式有:债权转股权,即将金融机构的债务转为债权人对金融机构的股权;对债务进行重新安排,包括展期、豁免利息、调整利率标准、借新还旧等。负债重组必须以当事人平等、自愿为基础,政府和监管机构可以从中协调,但不得横加干涉,侵害债权人的权益。必要时,基于社会公共利益和维护社会稳定的需要,政府可以承担金融机构对自然人的部分或全部债务。

5.机构重组。所谓机构重组是指由健全金融机构对危机金融机构实行合并。合并既可以采取新设合并的方式,也可以采取吸收合并的方式。如果是新设合并,合并各方解散,成立新的金融机构;如果是吸收合并,被吸收的危机金融机构解散,作为吸收方的健全金融机构发生变更。机构重组应当在平等、自愿的基础上进行,但政府和监管机构可以依法起促成的作用。

(三)金融机构破产的法律适用

金融机构破产有着极其高昂的社会成本;在许多国家特别是发展中国家,由于缺乏有效的法律程序和发达的资产二级市场,破产金融机构的清算往往效率低下,旷日持久。因此,金融机构破产是所有国家都竭力避免的结果。但是,允许存在金融机构破产的可能性仍然具有积极意义。破产实质上是以破坏性方式对市场机制进行修补,解放处于低效率状态下的经济资源并重新进行配置。倘若没有市场淘汰的压力,金融机构的审慎经营将难以保证。如果让风险膨胀、经营恶化、管理混乱的金融机构继续存在,在自有资本亏馈殆尽、无需自己承担不良后果的情况下,它们可能倾向于赌博式经营,进而酿成更大灾难并损害纳税人利益。因此,避免金融机构破产固然应当,但实行“零倒闭政策”更不可取。

关于金融机构破产的法律适用,主要有三种模式:①对金融机构破产不作特殊规定,完全适用普通破产法。②金融立法作少量特殊规定并优先适用;金融立法未作特殊规定的事项,适用普通破产法。③制定单行的金融机构破产法或破产条例,形成基本独立的破产规则,但其未尽事宜,仍适用普通破产法。目前看来,多数国家包括我国都是采用第二种模式。

在涉及金融机构破产问题时,立法者、司法者、监管者应当秉承一个基本理念:法律上破产,经济上不破产。所谓“经济上不破产”,就是要尽量将破产金融机构中有价值的东西分离出来,保存下去。只有这样,才能避免资源的浪费,最大限度地降低金融机构破产的社会成本。落实这种理念有许多方式和途径,最有代表性的当属“好银行、坏银行”模式。即在银行破产前,将其好的资产、好的业务剥离出来,放到一个新设的“好银行”,剩下的“坏银行”进入破产清算程序。

(四)存款保险、投资者保护和保险保障制度

金融机构被撤销或被宣告破产,必然产生存款人、投资者、保单持有人的利益保护问题。建立完善的存款人、投资者、保单持有人补偿机制,不仅有利于补偿机制的直接受益者,更为重要的是,还有助于保持市场信心,克服金融恐慌,防范系统性危机。此外,补偿机制解除了后顾之忧,可以使当局有更多的允许金融机构倒闭的自由。

存款人、投资者、保单持有人补偿机制的主流形式,是由政府或同业组织发起设立以金融机构缴费为主要来源的保障基金,在金融机构被撤销或被宣告破产、无力足额清偿债务时,由保障基金依法在一定限度内或者按一定比例对存款人、投资者、保单持有人进行清偿,并取得相应的代位求偿权。保障基金可以由监管机构或同业组织直接管理,也可以设立专门的基金管理人进行管理。目前,我国已设立保险保障基金、证券投资者保护基金、期货投资者保障基金和存款保险基金。其中,保险保障基金、证券投资者保护基金、存款保险基金分别由中国保险保障基金有限责任公司、中国证券投资者保护基金有限责任公司、存款保险基金管理有限责任公司负责管理;期货投资者保障基金由中国证监会、财政部共同指定的机构代为管理,并接受中国证监会、财政部的共同监管。

存款人、投资者、保单持有人补偿机制在制度设计上需要考虑许多细节,如缴费方式、保障对象和范围、治理结构、清偿规则等,但最为重要的是如何控制道德风险。由于有了利益保障,存款人、投资者、保单持有人不再有遭受损失之虞,他们就可能怠于对金融机构的选择与监督,只关注自己所能获得的回报;而劣质金融机构也不再有无人问津之忧,更敢于铤而走险,从事高风险经营。其结果是,金融市场风险加大,市场机制发生扭曲,优质金融机构的竞争优势无法显现。应当承认,有补偿机制必有道德风险。但是,通过良好的制度设计,道德风险可以在一定程度上得到控制。比如存款保险,可通过限额保障或者共保制,为存款人保留部分损失风险,来激发其审慎选择和监督银行的动机;可通过实行风险加权保费率,将金融机构交纳保费的高低与其风险状况挂钩,来刺激它们审慎经营。