持续性监管的重要性及其内容介绍

持续性监管是监管主体对已设金融机构经营的合规性与风险性进行的监管。市场准入控制固然重要,但持续性监管同样重要甚至更为重要。实践证明,重金融机构的设立审批,轻对金融机构的持续性监管,是非常有害的。

持续性监管涉及面非常之广,内容极其丰富,但归纳起来,无非包括三个方面:①监管标准体系。监管标准可以形成于法律、行政法规,也可以形成于监管主体在职权范围内依法制定的规章,它们既是金融机构经营中必须遵守的准则和达到的指标,也是监管主体考核和监管金融机构的依据。监管标准通常涉及金融机构的资本水平、治理结构、内部控制、风险管理、财务指标等方面。②监管信息渠道。通过监管信息渠道,监管主体收集、整理有关监管对象的各种信息,以判断其是否遵守或达到了监管标准。如前所述,监管主体主要依靠金融机构提供报表和派员现场检查来获取信息。监管实践中,一般先进行报表分析,然后才会有选择、有重点地组织现场检查。③监管矫正措施。如果信息显示金融机构违反了相关准则,或者未达到相关指标,或者存在严重的风险隐患,监管主体应当在职权范围内,依法采取对应的矫正措施。对于监管矫正措施的采用,各国立法取向不同,有的赋予监管主体以充分的自由裁量权,有的则更加强调制度的刚性,法律直接规定的比重相对较大。

持续性监管的具体内容在这里无法一一涉及。以下仅选择其中的两个重要方面,即资本充足性监管和风险监管,作简要介绍。

(一)资本充足性监管

资本充足性监管的目的,是让金融机构随时持有足以支撑其资产风险的资本。与最低资本额要求不同,资本充足性监管是相对的、动态的资本管理,其特点是在资本与资产风险之间建立比例关系,要求二者保持动态平衡。用以衡量金融机构资本充足性的技术指标,称作“资本充足率”(Capital Adequacy Ratio,CAR)。巴塞尔银行监管委员会(The Basel Committee on Banking Supervision,BCBS)发布的《统一国际银行资本衡量与资本标准协议》(International Convergence of Capital Measurement and Capital Standards),通称“巴塞尔资本协议”,是有关银行资本充足性监管的国际标准。

1. 《巴塞尔资本协议Ⅰ》。《巴塞尔资本协议Ⅰ》是巴塞尔资本协议的最初版本,发布于1988年7月,它针对积极从事国际业务的银行提出了8%的最低资本充足率标准,其内容可表述为如下公式:资本充足率=资本总额/风险资产总额≥8%。

理解上述公式,理解资本充足性监管的基本原理,应着重把握以下几点:

(1)分子为资本总额,由核心资本(又称一级资本)与附属资本(又称二级资本)构成。其中核心资本包括实收股本和公开储备,它们是各国金融会计制度公认的部分,具有可靠的损失吸收能力,因此在资本总额中的比重按规定不得低于50%;附属资本所包括的项目因国而异,由各国立法或监管当局具体决定,通常有不公开储备、呆账准备、资产重估价值、次级债务、混合资本债券等,它们在计入资本时须进行折扣,且总额不得超过资本总额的50%。由于资本充足性监管主要关注损失吸收,因此,它对资本的界定更为宽泛,不仅包括我们通常所说的资本,而且纳入了其他一些可以用于抵补损失的资财。

(2)分母为风险资产总额,即金融机构各项资产分别乘以各自风险权数所得之积的和。尤其关键的一点是,风险资产额不同于资产账面金额,它是资产账面金额与对应风险权数的乘积。形式不同的资产,交易条件、交易对手身份和资信不同的资产,风险程度不一,适用的风险权数也不等,低的可以低至0%,高的可高达100%。假设现有两笔账面金额同为100万美元的资产,风险权数分别为0%和50%,那么折算出来的风险资产额,一个为零,一个却为50万美元。在资本充足性监管中,以风险资产总额而非资产账面总额为分母,实际上是在资本与风险之间建立关联,可以说切中了事物的要害。

(3)资本充足率8%的最低标准意味着什么呢?如果金融机构有8元资本,它能够拥有的风险资产不得超过100元;反过来说,如果金融机构拥有100元的风险资产,它至少要有8元的资本为风险提供支撑。如果金融机构要增加风险资产的持有量,它必须相应地增加资本;在资本一定的情况下,如果金融机构想扩大资产规模,它就必须调整资产结构,降低风险权数的综合水平。

巴塞尔银行监管委员会非以主权国家为其成员,是非正式国际组织,故巴塞尔资本协议不具有国际条约的性质,只能算是“国际软法”(International Soft Law)。不过,《巴塞尔资本协议Ⅰ》出台以后,不仅在其成员来源国得到普遍遵守,亦被其他国家广泛采用。1996年1月4日,巴塞尔银行监管委员会对《巴塞尔资本协议Ⅰ》进行了修订,引入了对市场风险的计量和资本要求。(www.xing528.com)

2. 《巴塞尔资本协议Ⅱ》。针对《巴塞尔资本协议Ⅰ》在实践中暴露出来的不足,在对《巴塞尔资本协议Ⅰ》进行全面修订的基础上,2004年6月,巴塞尔银行监管委员会发布了《巴塞尔资本协议Ⅱ》。《巴塞尔资本协议Ⅱ》扩大了资本充足性监管所适用的风险范围,允许金融机构在本国监管当局许可的条件下采用内部模式计算资本的必要量,并明确提出了资本充足性监管的三大支柱,即监管标准、监管当局的监管和市场约束。

3.《巴塞尔资本协议Ⅲ》。2007年爆发国际金融危机之后,在2011年6月至2013年1月期间,巴塞尔银行监管委员会又相继发布一系列文件,对资本充足性监管进行大幅调整和充实。这些文件,被统称为《巴塞尔资本协议Ⅲ》。2017 年12月7日巴塞尔银行监管委员会发布《巴塞尔协议Ⅲ:后危机改革的最终方案》,标志着危机后全球银行体系的核心国际监管规则改革全部完成。

《巴塞尔资本协议Ⅲ》的核心内容特别是它在此前基础上的显著改变,可归纳如下:①提高了合格资本的门槛。《巴塞尔资本协议Ⅲ》对资本的定义更为严格,银行发行的资本补充工具必须具备债务减记或债转股条款,以充分吸收损失;声誉、无形资产和递延所得税资产由于在银行破产时无法提供保护,被从合格资本中剔除。②大幅提高了最低资本要求。一级核心资本充足率需在4.5%以上,一级资本充足率需在6%以上。按照《巴塞尔资本协议Ⅲ》更严格的资本口径,一级核心资本充足率要求较《巴塞尔资本协议Ⅱ》提高了3.5个百分点。③针对顺周期效应和系统性风险,提出了额外资本要求,从而建立起资本充足率要求的多层次体系。其中,留存缓释资本需达到风险加权资产的2.5%;逆周期资本要求为0%-2.5%;系统重要性资本要求为1%-3.5%。④从可比性、简单性和风险敏感性三个方面对风险加权资产的计量框架进行了改革和完善,提高了框架的风险捕捉能力。⑤引入了流动性覆盖率和净稳定资金比率两大流动性指标,分别从短期和长期视角衡量银行的流动性风险,将流动性风险监管提升到与资本监管同样重要的位置。流动性风险覆盖率旨在确保银行具有充足的合格优质流动性资产,能在规定的流动性压力情景下,通过变现此类资产满足未来至少30 天的流动性需求。用公式表示为:流动性覆盖率=优质流动性资产/未来30日的资金净流出量≥100%。净稳定资金比率旨在确保银行具有充足的长期稳定资金来源,以满足表内各类资产和表外风险敞口对稳定资金的需求。用公式表示为:净稳定资金比率=可用稳定资金/所需稳定资金≥100%。⑥引入了杠杆率要求。杠杆率是银行一级资本净额与经调整后的表内外资产余额的比率。基于风险加权资产计算的资本充足率在一定程度上能衡量杠杆倍数,但计量模型的选择、参数估计误差及监管套利往往都会削弱风险加权资产的真实性与可比性,以致低估银行的潜在风险,导致银行资本充足率虽然达标但实际杠杆倍数却过高的现象。为剔除模型风险和估计误差的影响,抑制银行部门非理性加杠杆的行为,《巴塞尔资本协议Ⅲ》引入了计算更为简单透明的杠杆率,提出了最低3%的杠杆率要求,即杠杆率=(一级资本―一级资本扣减项)/调整后的表内外资产余额≥3%,以弥补资本充足率的短板。杠杆率虽然没有考虑不同资产的风险特性,但更易于被市场参与者理解,且增强了不同银行的可比性。

4.我国的资本充足性监管。我国于20世纪90年代中期开始引入资本充足性监管,目前已是对各类银行、信用合作社、财务公司等实施监管的一项重要内容。虽然《商业银行法》早在1995年就规定了8%的最低资本充足率标准,但在相当长的时期内,我国商业银行的资本充足状况总体上并不理想。为此,政府曾采取许多举措,如:1998年3月,财政部发行2700亿元人民币特别国债,供当时的四大国有独资商业银行认购,发行所得用于向四大国有独资商业银行注资,以提高其资本充足率;在2004年和2005年,先后允许商业银行经批准发行次级债券、混合资本债券并按规定计入附属资本。近些年来,为了强化对商业银行的资本充足性监管,适应资本充足性监管的国际趋势,中国银监会先后发布了《商业银行资本充足率管理办法》(2004年2月发布,2006年12月修订,已废止)、《中国银行业实施新资本协议指导意见》(2007年2月发布,已废止)、《商业银行操作风险监管资本计量指引》(2008年9月发布,已废止)、《商业银行信用风险缓释监管资本计量指引》(2008年9月发布,已废止)、《商业银行专业贷款监管资本计量指引》(2008年9月发布,已废止)、《商业银行银行账户信用风险暴露分类指引》(2008年9月发布,已废止)、《商业银行信用风险内部评级体系监管指引》(2008年9月发布,已废止)、《商业银行资本充足率信息披露指引》(2009年11月发布,已废止)、《商业银行资本计量高级方法验证指引》(2009年11月发布,已废止)、《商业银行资本充足率监督检查指引》(2009年12月发布,已废止)、《商业银行资产证券化风险暴露监管资本计量指引》(2009年12月发布,已废止)、《商业银行杠杆率管理办法》(2011年6月发布,2015年4月修订)、《商业银行资本管理办法(试行)》(2012年6月发布)、《商业银行流动性风险管理办法》(中国银保监会2018年5月发布)等一系列具体规定。

(二)风险监管

对风险一词可以从不同角度进行理解。一种是中性的角度,将风险定义为未来的不确定性,至于实际结果,既可能是实现收益,也可能是造成损失。而另一种是从消极的角度,将风险仅仅理解为将来遭受损失的可能性。这里使用消极意义上的风险概念。

金融业本质上是风险经营业,没有金融机构能够回避风险管理问题。任何金融机构的经营失败,都或多或少与其风险管理不当直接相关。由于不同类型的金融机构在经营方式、资产种类等方面存在差异,各自面临的风险在结构和特性上必然有所不同。例如,相对于非银行金融机构,银行的流动性风险问题通常会更加突出,而国家和转移风险主要存在于从事国际信贷业务的金融机构。

巴塞尔银行监管委员会1997年发布、2006年和2012年两次修订的《银行业有效监管的核心原则》,列举了银行面临的八种主要风险:①信用风险(Credit Risk)。即对方当事人违约的风险。②国家和转移风险(Country and Transfer Risk)。国家风险是指与借款人所在国的经济、社会和政治环境有关的风险;转移风险是国家风险的一种表现形式,即当借款人的债务不是以本币计值时,不管借款人的财务状况如何,借款人有时都无法得到外币。③市场风险(Market Risk)。指由于市场价格的变动,银行的表内和表外头寸可能遭受损失的风险。④利率风险(Interest Rate Risk)。指银行的财务状况在利率出现不利波动时面临的风险。⑤流动性风险(Liquidity Risk)。指银行无力为负债的减少或资产的增加提供融资;在极端情况下,流动性不足会使银行资不抵债。⑥操作风险(Operational Risk)。最重大的操作风险在于内部控制及公司治理机制的失效;操作风险的其他方面包括信息技术系统的重大失效或诸如火灾和其他灾难等事件。⑦法律风险(Legal Risk)。包括因不完善、不正确的法律意见、文件而造成同预计情况相比资产价值下降或负债加大的风险;现有法律可能无法解决与银行有关的法律问题;有关某一银行的判例可能对整个银行业务产生更广泛的影响,从而增加该行本身乃至其他或所有银行的成本;影响银行和其他商业机构的法律有可能发生变化。⑧声誉风险(Reputational Risk)。声誉风险产生于操作上的失误、违反有关法规或其他问题。声誉风险对银行损害极大,因为银行的业务性质要求它能够维持存款人、贷款人和整个市场的信心。

必须明确,风险管理的主要责任必须由金融机构及其高级管理层承担,其风险管理失败的后果也应当主要由金融机构及其股东承受,而不能由政府、监管当局取而代之。在国际上,越来越多的金融机构意识到,它们能否在激烈的竞争中取胜,很大程度上取决于它们控制风险的能力,因而往往不惜巨资开发或升级其风险控制与管理系统,甚至利用计算机和数学模型来对风险进行定量、实时的监视与控制。目前看来,我国金融机构在风险管理上虽然有所进步,但无论是风险管理意识还是风险管理能力,与国际先进水平在总体上仍有很大差距。

至于监管层面的风险监管,主要表现在两个方面:其一,考核和提升金融机构自身的风险控制能力。即对金融机构风险管理系统的有效性进行监测,为金融机构提供风险管理指南,敦促金融机构不断完善风险管理系统并提供必要的技术支持,对出现重大风险管理事故的金融机构采取矫正措施并对责任人进行制裁。其二,针对若干关键的风险因素制定量化控制指标,将金融机构的风险敞口控制在安全限度以内。比如,为了控制商业银行的流动性风险和大额风险暴露,我国《商业银行法》规定:商业银行流动性资产余额与流动性负债余额的比例不得低于25%;对同一借款人的贷款余额与商业银行资本余额的比例不得超过10%。