金融监管主体及其职责

(一)金融微观审慎监管的主体及其金融监管权

1. 金融微观审慎监管的主体。金融微观审慎监管的主体是有权依法对金融机构及其经营活动实施规制和约束的专门机构。金融微观审慎监管的主体通常都是政府机构,但也有民间组织根据法律授权履行金融微观审慎监管职责的情况。如英国曾经存在的金融服务局(Financial Service Authority,FSA),就是根据该国《2000年金融服务与市场法》履行金融微观审慎监管职责的非官方组织。

各国的金融微观审慎监管在组织体制方面差别很大。有的实行分业监管,即银行类金融机构、证券类金融机构、保险类金融机构分别由不同的监管主体负责监管;有的实行混业监管,也称一体式监管,即由单一的监管主体负责监管所有类型的金融机构;还有的介乎二者之间,实行半混业监管,即虽未实行完全的混业监管,但存在两类以上的金融机构由一个监管主体监管的情况。

有些国家的金融微观审慎监管组织体制较为特殊。如美国采行两级多头体制,联邦和各州都有权对金融机构发照注册并进行监管,在联邦一级就有财政部货币监理局、联邦储备系统、联邦存款保险公司、证券交易委员会等8个监管机构,而50个州则分别有自己的金融立法、监管机构和官员。所以美国不仅是分业监管,而且是联邦与各州分权监管。另外还有一种特殊情况,就是一个监管主体对若干个国家的金融机构实施跨国监管。如西非国家中央银行,即在西非货币联盟范围内执行统一的银行条例和统一的准备率,同时在各加盟国设立代表机构,具体负责其金融机构和金融市场的监管。

关于分业监管和混业监管孰优孰劣,虽然在理论上一直存在争议,但在实践上,自20世纪90年代以来,已有越来越多的国家放弃分业监管体制,改采混业监管体制,其中包括挪威、丹麦、芬兰、英国、日本、韩国、德国等国家。这些国家认为,相较于分业监管体制,混业监管体制能够节约监管资源,提高监管效能,防止监管制度套利,避免不公平竞争,而且能更好地适应金融市场混业经营的格局。据悉,除上述国家外,还有不少国家正在酝酿金融监管组织体制的转型。即使是打算坚持分业监管体制的国家,近些年来,也都刻意地加强了各个监管主体之间的协调。

一项研究对77个国家(地区)截至2002年年底的金融监管组织体制进行了统计,结果显示:①22个国家实行混业监管,约占总数的29%。②24个国家实行半混业监管,约占总数的31%。其中,6个国家对银行和证券公司实行混业监管;11个国家对银行和保险公司实行混业监管;7个国家对证券公司和保险公司实行混业监管。③30个国家加上中国香港特别行政区实行分业监管,约占总数的40%。

2. 金融微观审慎监管主体的金融监管权。金融监管权是最重要的金融监管资源之一,为监管主体配置必要的金融监管权,是实现有效监管的基本前提。各国法律赋予其金融微观审慎监管主体的监管权虽不完全一致,但一般包括以下几项:

(1)金融规章和业务命令的发布权。监管主体在法律允许的范围内,可以根据金融监管的需要,发布金融规章和业务命令。金融规章可适用于金融机构的全部或一部分;而业务命令不仅可以针对金融机构的全部或部分,也可以针对特定的某一家金融机构。

(2)金融机构设立、变更、终止及其业务范围的审批权。此项审批权,是监管主体控制金融机构的质量、调节市场竞争水平、维护金融秩序的重要保证。未经批准,不得擅自设立金融机构;已设金融机构未经批准不得擅自变更和终止;金融机构不得超越批准的业务范围从事经营活动。(www.xing528.com)

(3)金融机构董事、高级管理人员任职资格的认定权。金融机构的经营状况和管理水平,与其董事、高级管理人员的素质密切相关。只有经监管主体依法认定,其资历、学识、能力、品行足以胜任金融机构董事、高级管理职务的人士,才能由金融机构依内部程序予以遴选和任命。

(4)信息获取权。及时、全面、准确地获得监管对象的有关信息,是监管主体有效实施金融监管的必要条件。监管主体主要有两条信息渠道:一是金融机构依法定期报送或者应监管主体的要求随时报送资产负债表、利润表以及其他财务会计报表和资料;二是监管主体指派监管人员对金融机构进行现场检查。各国法律在赋予监管主体信息获取权的同时,也赋予了金融机构向监管主体提供信息的义务,并规定了金融机构及其董事、高层管理人员拒绝提供或者提供错误信息的法律责任。此外,某些信息资料在报送监管主体之前,依法须经合格的外部审计师审计。

(5)对问题金融机构的处置权。当金融机构违法违规经营或者因经营不善严重亏损,已经发生或者可能发生信用危机时,监管主体有权依法采取必要的处置措施,如:撤换或建议撤换其董事和高级管理人员;责令其在监管主体的监督下进行整顿;实行接管,派遣官员进驻并在一定期限内负责其经营管理。在有一些国家,法院宣告金融机构破产,依法须事先征得监管主体的同意。

(6)违法违规行为的处罚权。对于违法违规从事业务的金融机构,监管主体有权视情节轻重,给予吊销或暂停营业许可、罚款等处罚,并对负有管理责任的人员和直接责任人员进行处罚。

应当注意的是,法律为金融监管主体配置金融监管权,不能仅限于授权。从近些年的相关理论研究和一些国家的立法实践来看,金融监管权的配置,除了授权外,还应当注重以下因素:①保护金融监管权行使的独立性,以使监管主体行使金融监管权不受非法干预;②免除监管主体及其工作人员履行职责过程中无重大过失的善意行为的法律责任,包括刑事责任、行政责任和民事责任,以解除其后顾之忧;③强化监管主体对特定公共机构、监管对象以及社会公众的问责义务,以制约其金融监管权的行使,防止权力滥用。

(二)金融宏观审慎监管的主体

有效实施金融宏观审慎监管必须充分发挥中央银行的重要作用,这是国际上的基本共识。因为,金融宏观审慎监管本质上是宏观调控的组成部分,与中央银行维护宏观经济和金融稳定的目标一致;中央银行是唯一能在短时间内为金融体系注入大量流动性的机构,是“最后贷款人”, 是支付清算系统的组织者和管理者,拥有大量信息资源开展宏观审慎分析,有能力通过灵活运用货币政策工具及其他手段实现金融宏观审慎监管的目标。目前在几乎所有国家,中央银行是承担金融宏观审慎监管职责的唯一机构或主导机构。

当然,在金融宏观审慎监管中,中央银行应当加强与相关部门特别是金融微观审慎监管部门之间的沟通与合作,实现信息共享。为此,一些国家或地区在中央银行之外,另设了跨部门的专门机构,以推动金融监管上的统筹与协调。如美国的 “金融稳定监督委员会” (FSOC),欧盟的“欧洲系统性风险委员会”(ESRB),我国的“国务院金融稳定发展委员会”。